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反腐败将更加体系化和精细化

——“将改革进行到底”系列述评

庄德水(北京大学廉政建设研究中心副主任)

廉政建设与反腐败一直是每年“两会”的热门话题,今年也不会例外,特别是自党的十八大以来,反腐任务更加繁重,反腐工作向纵深方向推进,本次“两会”将会对此作出新的回应和部署。

当前,伴随着社会经济结构日趋复杂性和利益关系日趋多元化,腐败行为的内涵和危害范围正在拓展,腐败现象的发生正呈现三个方面的特点:一是腐败行为更具隐蔽性。随着反腐败制度的日益完善和反腐败工作的不断推进,官员腐败行为受到越来越严厉的监督和制裁,为了规避腐败风险,一些官员策略性地“翻新”腐败行为,比如采取期权腐败,降低查处机率;实行家庭利益输送,减少金钱交易。

二是腐败形态从权力型向资源型转化。以前,我们谈腐败,主要是指权力型腐败,认为只要存在权力,就可能发生腐败。“权力产生腐败。绝对的权力产生绝对的腐败”,已成为我们的共识。但我们须注意到新的腐败形态的发生,比如一些公共服务部门和社会团体本来并没有掌握多大的公共权力,但由于它们掌握了重要的公共资源,且给谁提供服务、如何提供服务、服务价格多少等事实上处于社会监督的过缘,以致它们可以选择性地提供公共服务;更严重的是,把公共服务提供视为一种不可侵犯的部门权力,把公共资源作为本部门的内部资源和私人资源,混淆了权力与责任、权利与义务之间的关系,产生的最终结果即是资源型腐败。

三是“消极”腐败更具危害性。从表现形式上看,积极腐败是指运用公共权力直接获取不正当利益的行为,比如贪污、受贿、挪用公款等。这些行为明显触犯国家刑法,属于犯罪行为范畴。消极腐败不同于积极腐败。消极腐败则是运用公共权力间接获取不正当利益和损害社会公共利益,有些行为属于作风不正和道德失范问题,“八项规定”所禁止的很大一部分即是针对这些问题。从公共权力运行角度来看,消极腐败大致可以分成三类:第一类是乱作为,滥用公共权力的影响力和权威性,比如有些地方政府“三公消费”居高不下、修建豪华楼堂馆所、大搞形象工程和政绩工程,个别领导干部专断独行、违反民主决策程序、生活腐化等。第二类是不作为,违背公共责任的委托性质,比如有些政府部门决而不议、办事拖沓,“门难进、脸难看、事难办”即是一个典型,有些领导干部官僚主义、形式主义盛行,打击压制民主意见。第三类是自利行为,发生现实的利益冲突,比如一些领导干部“瓜田李下”,惯于顺手推舟,利用内部消息或职权为亲属谋取私利提供方便,或任人唯亲,干预人事提拔。消极腐败与社会公众生活息息相关,能为人们所直接经历和感受,会大大降低社会公众的廉政效能感,其危害更甚。

本次“两会”及今后五年反腐败工作将会重点关注权力监督和制度建设问题,深入探索干部作风建设与政府公信力建设的现实路径,把廉政建设与反腐败作为行政体制改革的重中之重。

未来反腐败能否取得成效的关键在于权力制约和监督,即能否把权力真正关进制度的“笼子”。今年“两会”将会对行政权力制约和监督作出新的部署,一是结合大部制改革,特别是政府部门的职能调整和定位,提出科学的权力运行机制,对政府部门内部的行政决策权、行政执行力、行政监督权相互制约和相互协调作出顶层设计。“相互制约”要求不同权力之间分工明确、各负其责,形成相互制衡结构,保证权力依法运行,防止权力滥用。“相互协调”要求适度分权,使不同性质的权力作适当分解,避免权力过于集中。二是应对新媒体时代的挑战,将对新媒体监督提出新的规范要求和发展思路,一方面是理性地看待网络公民社会的兴起和新媒体监督的客观存在性,充分重视新媒体监督的积极意义,另一方面是竭力将其融入正式的纪检监察制度体系,避免网络群体的无意识和非理性。三是强调权力运行公开的重要性,让权力在阳光下运行。将从政治发展高度来建设一个“预算国家”,着力实现预算民主和预算公开,让社会公众能够监督政府的公共预算,保证公共财政的“公共性”,竭力消除腐败的发生条件。将从顶层设计的高度重视防止利益冲突工作,把这项工作纳入防治腐败的重要议事日程。“让权力在阳光下运行”与“把权力关进制度的笼子”是相辅相成的,前者是后者的基础,后者是前者的保障,阳光运行需要制度笼子加以规范和明确,制度笼子的建构和使用本身需要公开力量的支持和配合。典型的制度“笼子”包括官员财产公开制度。当前,财产申报和公示试点对于地方政府来说仍属于比较敏感的决策内容,决策层不愿意过多地宣传和透露相关决策信息。地方政府财产申报和公示制度实施基本上属于政府内部决策。财产申报和公示制度实践能否取得成功、达到预期目标,主要取决于高层的政治决心和勇气、廉政体制的政策空间、官员群体的政治伦理和责任意识。该制度实践是一个系统工程,不是简单的“领导重视”或“组织保障”就能解决问题。新政府应有这样的政治预见性。

与此同时,新一届政府将会从重塑政府形象,保证政府公信性出发,着力纠正各级领导干部不良作风,其中一项重要工作在于坚决反对特权行为和现象,消解特殊利益集团的利益网。特权是政府腐败的典型表征,也是对政府公信力最具杀伤力的腐败形态。特权即特殊利益和特殊权利的综合,指一些党员领导干部在经济政治生活等方面拥有法定范围和制度范围之外的利益和权利。换言之,特权所代表的是特殊利益集团及其特殊利益。当前,特权现象的特征主要表现于:以牺牲社会公共利益为代价,仅仅满足于领导干部的个人享受和欲望,突出表现在职务消费方面;以获取经济利益为目标,优先保证领导干部的私人利益,造成社会公共资源分配不均;人为地制造社会不公现象,把社会公众的合法权益排除在合理竞争之外,突出表现在人事招聘方面,所保护的是领导干部的家庭利益和私人权力,所要实现的是官职的“世袭”。特权所炫耀的是官员的个人威风,伤害的却是政府的整体形象和公信力。针对于此,“两会”将结合收入分配和财富分配改革,追问收入和财富来源的合法性和合理性,抑制特权阶层的“掠夺之手”,保证“分配”的正义性和廉洁性。将基于共利益和公共责任要求,加强对领导干部失信行为的约束,不管领导干部是利用职务之便谋取特殊利益,与民争利,产生不公正后果,还是利用权力优势进行利益输送,产生严重的利益冲突后果,都要严惩。根据权责统一原则,严格执行党风廉政建设责任制,健全决策问责和执行问责机制,强化对官员的问责力度。

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