当前位置:

城市发展理念:政府应让供给满足需求

孙文凯 中国人民大学经济学院副教授,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

近几年,随着我国城市化率超过50%,政府对进一步发展城市的方向出台了很多相关规划。比如2016年2月发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,强调了政府规划在城市发展中的决定作用。在地方层面,各地政府采用不同程度的户籍制度、疏解城市部分产业等办法,控制大城市发展规模和形式,凸显了政府在供给端控制城市发展的强烈意愿。

在我国城市发展中,政府的作用无可替代。原因无他,政府掌握着极大的发展城市的资源。首先,城市的土地属于公有,要上市建设为住宅或者商用地产,或者用于其他工业或公用事业用途,必须经过政府审批以及征地、招拍挂等环节。政府可以通过这一途径决定城市发展的形式、内容和规模。同时,政府也掌握了其他方面的资源,如教育、治安、卫生、交通等公共服务供给,甚至部分企业招工、选址等直接受到政府影响。这些都直接决定人口如何评价和选择城市,从而影响城市人口流入和流出、以及发展形势和规模。

同时,城市的发展有其自身规律,城市的规模和内容很大程度又是由市场需求决定的。从工业革命后全球城市进入快速发展阶段,这源于技术进步将劳动力从农村释放出来,并且城市快速发展的工业带来劳动需求使得劳动力流入城市。由于工业往往具有规模经济特点,因此工业快速发展的地区逐步形成大城市。之后,随着服务业发展,由于大多数服务业企业更是依赖近距离的创造和消费相关产品,因此催生了进一步的城市扩张。虽然随着基础设施进步和互联网等通讯手段发展城市受到地理空间限制程度减小,但并没有根本上改变城市越来越大的趋势。在越大的城市,人们收入越高,消费多样化越高,往往满意度也越高。

我国城市发展的历史也证明, 政府干预对城市发展的快慢与否、合理与否具有重要影响。但是,在最近过去的十几年我国城市发展过程中,对于政府在城市发展中的作用,有两个理念上的分歧并没有得到很好的澄清。其一是政府主导城市发展,主动控制;其二是政府服从城市规律,服务于此规律,被动适应城市发展。当前,我国的城市面临巨大的发展机遇,不澄清这两个发展理念,政府管理城市总会犯或大或小的错误。

在我国建国后的计划经济管理模式背景下,政府控制城市发展有长久的历史。改革开放之前的近三十年,政府通过户籍制度强制农村人口不许进城,并且畸形地在城市发展第二产业抑制第三产业发展,导致了偏低的城市化率和不合理的产业结构。在改革开放后,放松的户籍制度和市场化的产业发展适当纠正了计划经济时期造成的扭曲。但是,这并不意味着政府已经在城市发展中澄清了理念,政府调控城市发展中仍然经常出现问题。尤其一个鲜明特点是,政府经常想主导城市发展。近年来,很多城市都强调通过疏散人口,减小城市的规模来解决“城市病”。这可见于在大城市通过户籍、限制住宅土地供应、产业迁移等限制城市扩张,人为制造供给不足;而在二三线城市,则供给过量,如建立大量工业园区,增加土地供给兴建大量房地产项目。这些项目很多目前已经看到了一些投资过度的不良后果。

过去的历史表明:当政府为适应市场需求而为城市发展提供相应供给时,往往社会收益很大。反之,当政府有意控制市场需求,通过供给减少人为限制城市发展,则往往犯明显的错误,带来社会福利损失和长期经济扭曲。我认为,城市的很多问题不是人太多导致的,也不是政府控制人口所能解决的。政府应该尊重城市发展规律,尊重市场创造的最终需求,并提供供给满足这些需求。在理念上以被动适应为主而非主动改变城市规模,只在适当时候加以引导,通过改善规划,提供管理与技术支持增加供给,适应不断扩大的城市需求。这应该是政府管理城市发展的基本理念。

一个城市的最优规模不是人为规定的,而是内生的。城市发展规律决定于人的选择或企业的选择:人们追求更好的物质条件和服务质量,企业追求更高的生产率和利润。在短期中,一个城市资源和环境是给定的,在这样的约束下,就会存在价格机制调节每个人的选择。价格的升高,一方面使得人们进入大城市的好处递减,进而使得人们进入大城市的增长递减。另一方面,价格的增长又会在长期中增大企业的利润空间,激励企业不断增加自己的供给直至它的供给在边际上不再贡献正利润。此时供给和需求就在长期中达到平衡,不需要政府调节也能达到最优规模。此时,政府的应提供公共品创造供需更好结合的环境,使得供给尽量满足人们增长的需求。比如上海以前夏天用电非常紧张,但通过西电东输后这一情况得到极大改善,而上海的本地火电厂也已经产能过剩,面临淘汰,并且这样还减少了污染物排放。同样,南水北调也缓解了北京缺水的状况。城市的规模应该是由价格机制调节决定的,而政府在城市发展中的作用是通过改进管理和技术上的不足增加市场难以决定的供给,以适应增长的城市需求。

而当前,中国大城市公共服务基础设施的供给严重落后于实际的需求,造成了大城市规模不经济,抑制了大城市的良性发展。首先是公共交通供给的不足。在北京这样的大城市,由于公共交通基础设施建设时对未来需求预期的不足,导致建成的公共轨道交通容纳量远小于实际需求,而基础设施一旦建成很难改变,这就迫使人们放弃乘坐公共交通出行,导致了交通拥堵,降低了城市效率。显然,这是公共服务不到位导致的大城市病。第二是市中心住宅供给严重不足。在用地总量给定以后,政府为了最大化自己的税收,会在总量里面尽可能多地增加工业用地的量,而在为数不多的商住用地里面,为了招商引资,政府会尽可能地增加商业用地,挤出住宅用地。这样的机制就会导致市中心住宅供应严重不足。这就使得人们不得不在市中心工作,而在郊区甚至更远的地方居住,每天花大量的时间在上班和下班的路上。职住分离一方面降低了人们在大城市工作的效率,一方面增加了大城市的交通拥堵。这些问题本质不是人多导致的,而是政府规划导致的扭曲。第三是服务业和商业多样性由于我国大城市住宅建设模式而不足。我们城市的小区面积太大且不通行、街道路面较宽但数量较少。而已有的交通经验显示较多的十字路口和较窄的道路有利于行走,这样街边会有人流,会滋生服务业和商业。国内外经验表明,十字路口越多的地方就是餐馆密度和消费多样性越高的地方。而服务业和商业的增加使得人们的消费不再集中于一个点,而是在很多可选择的消费地点中就近消费,这样就减少了人们出行半径,从而降低了对交通的需求和拥堵。相反,现在中国的大城市道路太宽街道太少导致商业和服务业多样性严重不足,人们不得不选择开车到某一个商业聚集区,这样就增加了交通拥堵。也就是说,改善城市的规划,发挥街边商业和服务业的作用可以缓解大城市的交通压力。这几点都和政府供给相关。

总之,目前中国大城市存在的很多问题不是人太多导致的,而是政府提供的基础设施没有满足人们的需求,政府的城市规划也经常不符合最有效率的模式。政府主动控制人口并不能解决这些问题。这些问题的解决依赖于政府通过改善城市规划,提供必要的管理和技术支持增大的供给来适应城市增长的需求,这应该是城市供给侧改革的重要内涵。最根本地,政府应该在理念上澄清服务者和被动适应者的身份,通过限制供给主动调控城市规模不可取。

http://opinion.china.com.cn/opinion_11_165611.html

本站原创,如有转载,请注明来源观点中国,否则将追究法律责任!

热门事件标签