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落实《巴黎协定》仍需各国“撸起袖子加油干”

韩一元 中国现代国际关系研究院世界政治研究所助理研究员

2017年6月1日,特朗普宣布美国退出巴黎协定》,引发全球震动。消息公布后,从联合国秘书长古特雷斯到美国的普通市民,全世界均对特朗普这一决定表达了遗憾、失望与批评。《巴黎协定》是第一份覆盖近200个国家的全球减排协议,是继1997年《京都议定书》之后,全球气候治理领域的又一里程碑。美国作为全球最大经济体、第二大温室气体排放国,其退出将对应对气候变化进程造成不可估量的损失,同时对国际气候合作和全球治理进程也产生重大影响。但可以预料的是,尽管面对诸多挑战,应对气候变化仍是历史前进的方向,《巴黎协定》仍将披荆斩棘、重获光明。

一方面,美国并非与《巴黎协定》一刀两断。

一是特朗普退出《巴黎协定》主要是出于国内政治考虑,并没有从意识形态和价值观上彻底否定全球变暖和应对气候变化。特朗普退出《巴黎协定》早有预兆,自竞选期间他就发表不少怀疑全球变暖概念、攻击应对气候变化努力的言论,当选总统后一直未明确其气候政策引发外界担忧,此次宣布退出《巴黎协定》可以说是情理之外,意料之中。此前,特朗普就已提出“能源独立”政策,宣布废除奥巴马时期的“清洁能源计划”,重新大规模开采并使用煤炭等传统能源。当前,特朗普与国会关系僵化、政策难推行,而受《巴黎协定》影响较大的高碳行业和高碳州是共和党选票的重要来源,特朗普退出《巴黎协定》,既有利于与共和党建制派搞好关系,也有利于短期内缓解美国制造业颓势,可以说是一举两得,特朗普在此时抓住气候这个议题可以说是非常聪明之举。从他的讲话中也可以看出,特朗普是想退出协定后再重新讨价还价,为美国争取更有利的地位,而非全盘否定应对气候变化,这也体现了他一贯的商人思维,认为一切都是可以讨价还价的。同理,特朗普宣布美国退出TPP,也并非彻底否定自由贸易,而是要另起炉灶,帮助美国达成更有利的协议。

二是美国政策延续性较差。特朗普任期四年,即使连任也最多执政八年,且执政期间还会受到多方牵制,并非他竞选时想象的那样简单。小布什在2001年退出《京都议定书》,但在第二年便联合几个国家启动“亚太清洁发展与气候伙伴计划”,而且在其下台后美国与他国的气候合作又走上了更高层次。特朗普现如今面临巨大的国内国际压力,退出协定也将使他付出高额的政治成本,未来言行未必一成不变。三是美国地方政府和社会层面纷纷抵制总统决定。美国是联邦制国家,中央政府对地方政府并没有绝对的领导权,甚至地方自主性相当强。目前已有超过二十个州宣布将建立或加强与全世界的联系,继续坚持立法控制温室气体排放。

另一方面,美国退出《巴黎协定》不会引起“多米诺”效应,但各国对协定的执行力度恐受影响。

奥巴马将《巴黎协定》视为自己最重要的政治遗产之一,2016年4月22日,时任美国国务卿克里抱着孙女代表美国签署《巴黎协定》的场景还历历在目,特朗普如今的举动不得不说是十分“打脸”,对美国国家信用和形象造成了严重负面影响。应对气候变化本来就是正义之举、负责任之举,《巴黎协定》也已得到全球140多个缔约方批准,各主要国家均坚定地表达了继续履行协定的决心。可以想象,如果有国家步美国后尘选择退出协定,一定会被其他国际社会成员视为美国“小跟班”。无论从道义或情面上说,其他国家退出协定的可能性均较小。

但是,美国的退出恐将使原本就脆弱敏感的资金问题更加严峻。资金问题是全球应对气候变化进程中的重大挑战,原本《巴黎协定》中规定的承诺就非常脆弱。协定提出,在2020年之前发达国家每年向发展中国家提供1000亿美元应对气候变化支持资金,但由于发达国家与发展中国家之间、以及发达国家内部的分歧,这一承诺并未出现在协议文本中,仅在主席提案部分有所体现,并不具法律约束力。现在美国的退出更使这一承诺岌岌可危,每年1000亿美元的资金,没有世界头号经济强国,谁来出?怎么出?这在发达国家之中恐将引起分歧。一旦资金迟迟无法到位,发展中国家、特别是一些较落后的国家履行协议的力度亦恐打折扣。在此背景下,中国如继续在“做好自己的事”的基础上,适当发挥引领作用,与各国同心同德、共同努力,将具有相当重要的意义。今年的G20峰会正是各国共商议程、加强合作的重大机遇。

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