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行政审批制度改革的溯源与探今

林雪霏 中国人民大学国家发展与战略研究院博士后

十八大以来,行政审批制度改革(以下简称“审改”)有步骤、大规模地推进。据统计,2012年底至今,国务院共下发与审改相关文件17次,取消和下放行政审批、职业资格许可和认定、评比达标表彰等项目1292件。各地方政府在忙于承接下放的审批职能同时,也创新性地进行着一窗式受理、并联审批、负面清单、中介组织超市等实践探索。作为简政放权的代名词,审改被寄予了包括转变政府职能、增强市场社会活力以及实现政府运行规范化、法制化等诸多期待。在社会各界的热烈期待与如火如荼的系列改革背后,我们有必要重新回溯并厘清行政审批乱象的源起与持续十余年的审改历程,只有将分析视野拉得更加长远,附着在人们心目中的刻板印象、一再重复出现的改革难题才能得到更深入的解读,也才能更好地理解和定位正在持续的、轰轰烈烈的第七轮审改运动。

行政审批乱象不是计划经济的遗留,是应对改革开放的转型策略

行政审批是现代政府履行职责和管制经济社会的重要工具之一,此外还有行政检查、行政裁决、行政处罚等形式。相较于其它形式,行政审批的行政逻辑具有前置性。公众、企业或社会组织要想从事特定活动或获得特定行为权利,就需要通过递交申请并经由具有审批权限的行政机关审核、批准或备案。由此把守“源头”的关卡,杜绝违规的经营主体和行为进入市场。

新中国成立后,开始系统地构建计划经济体制,也开始运用行政审批作为政府管理社会经济事务的一种手段。当时的政府属于典型的“全能政府”,几乎垄断国家所有的财力、物力和公共资源,它通过层级制的官僚结构与单位体制组织从生产资料配置到产品分配的整个生产流程,管理公社或单位成员生老病死的整个生命周期。在这种全流程监管下,国家只要把住审批关就能有效实现对经济社会生活的监管,这便是“行政审批”与计划经济的契合之处。

但由此就将行政审批视为计划经济的“产物”是不够准确的。在计划经济时期,政府主要通过行政命令和计划指令的方式参与经济生活、实现社会管制,因而又被称为“指令性经济”,行政审批手段只在极少数领域、部门和事务上运用,而且也较为随意,由其规模和程度而言,尚未形成系统化的行政审批体制。行政审批的大规模扩张与系统化其实是在改革开放初期完成的。改革开放打破了政府对经济社会全能式地指令管控,在如何处理国家与逐渐发育、日益多元的市场主体关系问题上,政府选择前置性的行政审批手段,这其实可以看作是改革开放情境下的一种必然。

之所以视其为必然,是基于以下考量:首先,政府对经济社会的监管有两大载体:行政机构与法律体系。建国前三十年的国家治理基本倚重庞大的行政组织机构,包括条上的职能部门和块上的地方政府,而法治基础无论从法律规章的数量、执法监管体系还是法治观念都相当薄弱。其次,对经济社会的监管划分两个阶段:事前与事中事后。事中事后监管既需要完善的法律规范,也需要缜密的组织、技术与流程安排。相比之下,事前审批则具有较大的灵活性与可操作性,当时政府改革的主要精力放在经济体制改革商,对于发展方向和改革进行都缺乏整体的规划和明确的把握,基本上是遇到什么问题就解决什么问题,通过前置性的资格认定和权利授予预防可能的市场风险。在法治建设、行政规范化程度较为薄弱,并且缺乏对改革整体认知的渐进性路径中,行政审批是实现低成本转型、具有加强灵活性的政府管制手段。

然而,改革的不确定性与转型的交替性和多元化使得庞大的行政审批体系乱象丛生。行政审批作为政府的管制工具,无论是计划经济还是市场经济,资本主义国家或社会主义国家都在熟稔、广泛地使用着,核心区别在于审批内容方面。在我国目前庞大的行政审批体系中,有部分是从计划经济的行政命令转化而来,例如与户籍制度相关的暂住证、车检制度和个体经营证照等;还有些是为适应日益繁杂的社会经济生活而设置的,例如药品管理、娱乐场所管理、出租车运营管理、危险物品管理和生态保护等。这些许可、备案、年检等相互交织,形成对社会生活无所不在的行政审批网络,辨识与区分的难度就很大。

更重要的是,对于条块纵横的行政机构而言,行政审批就是他们所惯习的职责履行手段,同时也是宝贵的行政权力,附带着的是各种收费、基金和附加,被称为“审批经济”。在土地财政兴起前,这些费用总和曾相当于当年财政收入的一半。“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化”成为当前审改症结的典型概括,已经固化的既得利益使得行政审批项目的识别和删减变得格外艰难,充满诸多利益博弈和执行中的变相操作。

最后,行政审批项目不仅是客观的监管导向,也具有主动的政策调控导向。政府对经济市场的调控和引导在理论上应该通过政策导向和市场手段进行,但在这些手段尚无法熟练运用或有效发挥作用的情况下,政府还是习惯性地运用行政手段,利用行政审批的前置权力管控市场的供给环节。例如,在2012年第六批取消和调整的行政审批项目中,商品房预售许可审批机关由原来的“县级以上地方人民政府房地产管理部门”变更为“设区的市级、县级人民政府房地产管理部门”。这一审批事项引发热议,认为在地方政府对土地财政高度倚重的情况下,下放审批权限会影响当时楼市调控的效果。但是对楼价虚高、投机性投资的抑制,应该依靠财税、房贷金融等市场手段引导需求,而非以行政手段管控市场的供给环节。

正本清源,从政府职能入手启动全面的行政审批制度改革

2001年9月24日,以国务院成立行政审批制度改革工作领导小组为标志,审改工作开始全面启动。自此至2012年这十年的时间里,先后分六批次取消和调整了2497项行政审批项目,占原有项目总额的近七成。然而,审改进程并未就此结束,而是从2013年开始掀起新一轮暴风骤雨式的变革。国务院在两年时间里先后下达十次取消和调整行政审批事项的决定,共取消和下放行政审批事项、取消职业资格许可和认定事项、评比达标表彰项目等1217项,在彻底取消非行政许可事项的同时,又开始清理规范行政审批中介服务以及中央指定地方执行的行政审批事项。这轮大规模、有步骤的全面审改与先前持续了十二年、先后六批次的审改有着密切联系,但又是以截然不同的行动逻辑展开的。

审改自2001年启动,在一定程度上可以将其视为一场外压型改革。2001年中国成功加入世贸组织,为信守承诺就必须按照WTO规则改革现有行政审批制度,使之总体上符合世贸组织协议,与世界通行规则接轨。总体而言,放松市场管制、行政透明、规范化、向市场与社会放权是这六批审改的基本主旨。首先,是对传统计划经济的修正。例如2002年第一批改革中取消了当时国家计委所拥有的部分商品定价权,包括中央管制的足金饰品定价、边销茶定价、食糖定价和天然橡胶定价等。其次,伴随着审改进程的启动,2004年颁发的《行政许可法》标志着中国行政审批走上法制化、规范化的轨道,在一定程度上约束住了行政审批过程中的自由裁量权,有效地规范了地方乱发红头文件、部门间相互推诿扯皮以及执法不作为等现象。最后也是最重要的是,对市场主体活力的松绑和激活。在前六批次审改的十余年时间里,审改的启动时机常常与宏观经济下行走势向有意识地相关联。启动于2012年10月的第六批审改公布了314个取消和下放事项,特别涉及到实体经济、小微企业发展、民间投资等方面。此轮行政审批项目“瘦身”在改革绩效上有着明确的“稳增长”导向。由于处于经济增速下滑的关键时期,重走2008年金融危机时的政府投资老路已经成效乏然,中央正在寻找支撑国家经济长期发展的新动力,尝试着通过更宽松、自由的市场环境加快扶持民营经济和小微企业的发展。如批准广东省在行政审批制度上的先试先行就与此相配套,广东是市场经济发展较为成熟,非公经济、民间投资基础较为雄厚的地区,中央政府希望它的审改试点能够切实探索出有效释放民营经济活力并促进民间投资的改革举措。

持续十余年的六批审改虽然有较为明确的改革导向,但是在改革方案、步骤上仍旧遵循着渐进式的基调,更多是结合发展具体问题以及外部环境进行适时的调整。这种改革步调有利于减小改革阻力,扎实改革基础,而且通过这六批次的项目清理和法治规范化建设整体上遏制住了行政审批的扩张趋势,并将本属于原有计划经济特征事项进行了大规模清理。但是改革带来的边际红利已经不能适应现有发展的需要。从顶层设计入手,有步骤、有规划地梳理和重塑职能部门的行政审批事项是审改往前走的客观要求。值得关注的是,在第六批决定中前瞻性地提出了行政审批改革的基本原则和方向性依据,“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能自律管理的事项,政府都要退出”,该原则的提出在一定程度上预示着十八大后审改路径将进行根本性的转变,由边际改革转向核心改革。

审改已经步入“深水区”,越来越多的调整事项都关乎部门权力与利益,都是难啃的硬骨头。如何打响这轮审改攻坚战,两年多的审改风暴清晰地显露出中央政府的改革思路,即从政府职能的核定与清理入手,正本清源以重构与职能相匹配的行政审批事项。

这种转变的标志是负责统筹、组织与实施审改的办公室由监察部迁移至中编办,工作重心随之从对审批行为的规范化监管转向对审批权限的系统性梳理。具体表现在三个层次:第一,是在上述“三个凡是”的原则下重新厘定政府职能。以此为标准取消部分与职能不相符的行政许可和资格认定审批。第二,是重新厘定政府职能履行的事前审批与事中事后监管间关系。以依法行政、审批瘦身、前置改后置等改革举措倒逼政府对行政监督执法的重视并提升其规范化程度。第三,是调整中央政府与地方政府的权力关系。地方政府是当地经济社会生活的主要组织者和当地民众公共服务的主要供给者,它们市场需求和社会需求的敏感程度远胜于中央各部委,从中央部委向地方政府的放权,在一定程度上就是为修正这种信息不对称问题,赋予地方政府更充足的治理权力和责任。

审改工作仍旧任重而道远,从顶层设计层面看,影响这轮全面审改的核心,即明晰政府职能的“权力清单”尚未绘制完成,从地方实践层面看,一批批下放取消名录在各层级地方政府都仍需时间进行消化和整合,具有实效性的综合改革方案仍需探索。然而,从根本开始的这轮审改不再是政府与市场关系的工具性调整,包括法治、责任、社会参与、社会监督等理念已经逐渐植入审改理念中,在正本清源的同时丰富并完善用于指导具体审批事项修订的顶层设计与地方实践。

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