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新修立法法体现立法引领和推动改革的精神

任进 国家行政学院法学部教授、博导

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键;实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。2015年3月15日十二届全国人大三次会议审议通过了《关于修改立法法的决定》。通过修改《立法法》,完善立法体制,发挥立法的引领和推动作用,体现了十八届四中全会关于改革和法治同步推进的精神。

全面深化改革与全面推进依法治国的关系,主要表现在改革与法律,特别是改革与立法的关系上。改革开放初期,法律很不完备,主导法治建设与经济改革关系的主导性思维是改革先行,先破后立,边改边立。现在,中国社会主义法律体系已经形成,而且我国正处在全面建设小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国的重要时期,改革发展对立法的要求,已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法、巩固改革成果,而且还要求坚持立法先行,通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。为此,新修《立法法》明确将“发挥立法的引领和推动作用”作为立法宗旨之一。

发挥立法的引领和推动作用,重点在于实现立法和改革决策相衔接,确保在全面深化改革总体框架内推进立法工作,使法治建设不偏离正确方向、改革不偏离法治轨道。习近平在党的十八届三中全会的讲话中指出:“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定。凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行”。2014年10月27日,习近平在中央全面深化改革领导小组第六次全体会议上指出,“要把党的十八届四中全会提出的180多项对依法治国具有重要意义的改革举措,纳入改革任务总台账,一体部署、一体落实、一体督办”。

根据《立法法》第六条规定“立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求”的原则,应从我国社会主义初级阶段的实际出发,不仅要把实践证明是正确的经验用法律肯定下来,以巩固改革、发展的成果;还要使立法主动适应改革和经济社会发展,做到:研究改革方案,应当同时考虑立法问题;制定或修改什么,先制定、修改或后制定、修改什么,要根据改革的重点、步骤来确定;立法体现改革精神,法律的内容要根据改革的情况而定,用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。例如,行政审批制度改革是政府转变职能的主要抓手和突破口,而国务院取消和下放的行政审批事项中,有的是法律设定的,经国务院提请,全国人大常委会多次修改相关法律,这样,国务院坚持依宪施政,依法行政,既推进行政审批制度改革,又得到法律的确认和保障,努力实现改革和法治同步推进。

按照四中全会通过的《决定》的要求,实践条件不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。这就是说,对立改废条件不成熟而改革实践又迫切需要的,要按照法定程序作出特别授权的方式进行先行先试。近几年来,全国人大常委会先后就中央或国务院提出的一些具体改革事项授权,如全国人大常委会先后授权国务院决定在上海、天津、广东和福建等自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批事项、授权“两高”决定在部分地区开展刑事案件速裁程序试点、授权国务院决定在土地制度改革试点地区暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》有关规定等,使这些改革于法有据,在法治的框架内进行。新修《立法法》第十三条予以确认:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”

发挥立法的引领和推动作用,必须始终做到各项重大改革于法有据。否则,在缺乏法律依据的情况下进行改革,会增加改革的难度,也会使改革处于无序状态。四中全会通过的《决定》要求,实践证明行之有效的,要及时上升为法律;对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。换言之,推行重大改革措施需要修改法规的,应当先修改法规,先立后破,有序推进;需要制定、修改法律的,要及时列入立法规划和立法计划;对需要修改完善法律的制度性建设问题,按照既稳妥又主动的原则,加强研究,尽快启动,在法治轨道上推进改革。为此,新修《立法法》第五十二条规定:“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排”。

进一步发挥立法的引领和推动作用,要求国家权力机关在立法包括在编制立法规划或计划中,要提高立法的及时性,适度超前立法,使法律制度能够充分反映经济社会发展的客观要求,及时回应人民的新期待;要提高立法的针对性,紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作,尤其是要抓住改革的重点领域和关键环节,深入调查研究,做好立法规划或计划;把握客观规律,做好制度设计,使法律规定的内容明确具体,可操作性强,实施有效管用;要提高立法的系统性,综合运用制定、修改、废止、解释、清理、备案审查等多种形式,充分考虑法律法规的相互衔接,做到各项法律制度统筹协调、形成合力。为此,新修《立法法》第六条规定:“法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性。” 第五十二条规定: “编制立法规划和年度立法计划,应当认真研究代表议案和建议,广泛征集意见,科学论证评估,根据经济社会发展和民主法治建设的需要,确定立法项目,提高立法的及时性、针对性和系统性”。

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