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危机管理是衡量执政能力的重要指标

孙晓莉

观点中国:公共安全问题是一个大问题,它包含公共安全体系,食品药品安全监管机制,安全生产监管体制,社会治安防控体系,以及应急管理体制。公共安全问题在这五年有一个什么样的转变创新?

孙晓莉:第一,对公共安全问题重要性的认识进一步强化,推动公共安全保障从被动应对型向主动防控型转变。目前公共安全作为民生问题的重要内容之一,已经成为各级政府的一项重点工作。居安思危,未雨绸缪的认识已经深入人心,各级政府在财政支出中普遍加大对公共安全的投入,正在逐步建立健全自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件的预警和应急处理体系。 体现了重视社会建设和社会发展的理念。

第二,相关法律法规建设向前推进。2007年,我国食品安全法治建设工作取得了重要进展。国务院讨论通过了《食品安全法(草案)》并提交全国人大常委会进行审议;下发了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。各监管部门分别颁布了有关规定,如国家质检总局颁布了《食品召回管理规定》;商务部颁布了《流通领域食品安全管理办法》;卫生部颁布了《餐饮业食品索证管理规定》等。此外,地方的法规建设取得明显进展,北京和广东出台了地方食品安全管理条例。

第三,领导体制和管理体制根据形势任务的要求进行了一定的调整。

2008年,国务院机构改革中,对食品药品的有关职能进行进一步调整,将卫生部食品卫生许可、餐饮业食堂等消费环节的食品安全监管职责划转国家食品药品监督管理局,原由国家食品药品监督管理局承担的食品安全综合协调和依法组织重大事故的查处职能则交由卫生部负责。

第四,信息、资源整合力度加大。

从政府监管向社会“共治”转变。如食品安全不完全是政府监管出来的,而是全社会共同治理出来的。

第五,鼓励基层创新和探索。

观点中国:从汶川地震以及发生的一系列大事件中我们可以看到,中国政府的应急危机处理机制在不断的完善和进步,对此您有什么自己的看法?这五年中国政府处理危机事件在向一个什么样的好的方向转变?

孙晓莉:理念和意识:应急管理的重要性已经深入人心。

法律基础:我国已经制定了若干突发事件应急处理的法律、法规和规定。在法律方面,2007年8月30日十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,并于当年11月1日起实施。《应对法》的出台和实施是我国应急管理工作的一件大事,是进一步规范突发事件应对的法律保障。另外还有些单一法律,如《防震减灾法》《防洪法》《安全生产法》《传染病防治法》《海上交通安全法》等。在行政规章方面,2006年1月,国务院发布了《突发公共事件总体应急预案》,还陆续出台了大量针对单一事故、事件或疾病的应急预案,如《国家安全生产事故灾难应急预案》《国家处置电网大面积停电事件应急预案》《国家突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案》等。在地方性规定方面,2004年之后,省市级的各类应急预案也在制定和发布过程中。这些应急管理法律、法规、标准的制定,有利于突发公共事件应急处置的规范化、制度化和法制化建设。

正是这一系列应对公共危机的法律、法规和文件及其构成的公共危机管理的法律体系,为政府的公共危机管理,特别是为我们科学、有序、高效地领导全国人民应对汶川特大地震提供了良好的法律支持和制度保障。

预案和方案:我国大部分地方政府都建立了所谓的公共危机应急机制,起草了应急预案。

机构和队伍:领导机构为国务院及之下的国务院工作组、国务院相关突发公共事件应急指挥机构;办事机构有国务院应急管理办公室;工作机构有国务院有关部门;地方机构有地方各级人民政府;另外还有专家组包括国务院专家组、各应急管理机构专家组等。

社会沟通机制:包括信息发布和社会组织参与等。

政府公共危机管理是衡量一个政府管理水平和执政能力的一个重要指标。

第一,现有的公共危机管理法律、法规还不健全,应急法制建设依然任重道远。一是有关法律还缺乏配套的实施细则,影响法律的实施效果。如目前《应对法》已经出台,但有些部门和地方还没有制定《应对法》的实施细则。二是现有法律对突发事件应对的法律责任规定得不够明确,内容过于笼统,重原则轻规定,这样在应对突发公共事件方面,政策和行政手段代替法律功能的现象就不可避免。三是某些法规的出台缺乏具体的法律依据。如《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案》中对于国家突发事件应急法律保障仅做出了比较笼统的说明:“依据宪法及有关法律、行政法规,制定本预案”。法律法规的欠缺使得很多应急管理行动缺乏必要的法律保障,突发事件来临时,导致一些临时命令实质上处于“违法运作”的状态,大大削弱了突发事件处置的效率。我们要及时总结经验,研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规,其中对参与救灾的志愿组织、志愿者进行立法,以增强政府对各种志愿组织、志愿者的互动、规范与整合的力度,保障志愿者的生命安全及其合法权益更是迫切需要的。要进一步增强公共危机管理法律、法规的针对性与可操作性,为抗震救灾和应对突发事件提供更加有力的法律保障。

第二,建立、健全应对公共危机的中枢管理体制、机制。要有一个自上而下的专门应对公共危机的管理机构,以应对各种各样的自然灾害和社会危害事件,负责处理公共危机的全过程。可以成立由国务院领导牵头,类似“国务院公共危机应急处理委员会”这样的综合性协调实体部门。平时主要起到对各种公共危机的预防、监控、咨询和业务指导等工作,地方各级政府也应自上而下地成立相应对口部门,一旦危机爆发,即成为各级党委、政府有效应对公共危机的应急指挥部。

第三,改变单一的政府应急管理模式,充分发挥社会组织的作用。单一的政府应急管理容易产生一些问题,比如说政府的负担越来越重,机构和人员数量不断增加以及财政支出的增长。政府对公共安全相关事宜处理得好,当然会极大地增强政府的威信;反之,如果处理不能尽如人意的话,政府的声誉就必然会受损。政府处理公共安全事务有果断迅速等优点,但政府对其自身行动在成本等方面经常会估计不足,或者无法兼顾,闲置或浪费了许多可用的社会资源。所以,需要吸引民间组织和社会公众的广泛参与,充分培育、发展应对各种公共危机的专业化民间救援组织,建立国家专业救援与民间专业救援良性互动的有效机制。

第四,改变以“事件”为中心、相对被动的应对模式,重视预警工作和预防工作。

打造高素质的基层管理干部队伍,增强基层社会自救和互救的能力和水平。应引导和组织一支由共产党员和民兵预备役人员组成的专业化救援队伍,并建立完善的管理和保障机制,不断提高基层专业应急救援队伍的能力与水平。

同时,不能只重视专业队伍的培训,应当对包括大、中、小学在内的社会公众普遍进行应对公共危机知识的普及和教育。(记者/杜雯 蔡晓娟)

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