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房地产税改革的“硬”思考

时红秀 国家行政学院经济学部教授

近年来关于开征城市居民房产税的讨论,在2014年两会上得到一个比较明确的回答:3月9日,全国人大法工委副主任阚珂表示,房地产税法正在积极起草当中。草案由全国人大常委会有关工作机构会同国务院有关部门研究起草,条件成熟时会依法提请审议。这意味着,根据十八届三中全会提出的“落实税收法定”原则,此前针对先是“开征物业税”到后来上海、重庆两地试点的居民“房产税”立法层次、立法原则和程序、课税对象以及税种名称等等争议,终于得到了来自立法机关最新和最清晰的回应。

由“房地产税”代替原有的“房产税”,显然将征税对象扩展到房屋坐落的土地的空间价值,必然涉及到对城市土地在房地产开发过程中各项税费的处理,包括70年产权及其出让金等。这也意味着我国现行城市土地产权制度、现行规划使用制度和现行基于土地的各种公共融资制度的清理和重构。按照部署,土地制度改革因为太过复杂属于需要先行试点逐步推行的内容;居民不动产登记制度、不动产计税价格评估体系,这些基础性工作的完成需要相当长一个时期。因此,起草中的房地产税要正式推出还需要一个过程。

财税制度是国家治理体系的重要内容。能否对居民财产行使有效的管辖,反映着一个国家的治理体系和治理能力的现代化程度,因此在我国对居民不动产征税将是大势所趋。同时,与实行综合个人所得税一样,能不能顺利开征居民房地产税,也考验着国家的治理能力:一是我们的政府有没有能力准确和有效地掌握居民的收支和财富信息。二是面对政府对不动产课税,居民是否遵从或遵从成本有多高,这又取决于政府能否为居民提供合意的公共服务。

开征房地产税不能以调节房价和贫富差距为目标

一直以来,对城市居民拥有的房产征税总是被赋予很多功能。其中最显著的两大诉求是希望据此抑制房价和缩小贫富差距。遗憾的是,中外财政史和现代经济理论都表明,这样的主张实在是一厢情愿。

就抑制房价来说,直观地看我国近年来城市房价持续高企甚至房地产市场有严重泡沫,如果对居民的房地产保有环节征税,就能对过热的房地产市场进行抑制。其实不然,不考虑现阶段我国土地制度、货币发行、信贷投放和资本市场格局,也就是说离开供求关系,任何对房地产价格调控的议论不是隔靴搔痒就是缘木求鱼。如果像有的专家主张的对保有环节征税就能降价,那么我们面临农产品、汽柴油等成品价格上涨时,对其保有环节征税是不是就可以把价格降下来?千万不要说农产品是吃的、汽油是烧的,因此与房子是住的有什么本质的区别,经过严格专业训练的人都理解经济学逻辑不需要进行这种区分,否则经济学就得按成千上万种产品开发出成千上万个理论了。

再者,如果以房地产保有环节征税来调节价格,那么一旦房地产市场遇冷或萧条,届时这项税收是不是还要取消?西方发达国家对老百姓的不动产征税已有两、三百年的历史,但并没有避免这些国家反复出现过的房地产过热甚至严重的房地产市场泡沫。就缩小贫富差距来说,诚然多房产即财富多,对其征税可得劫富济贫之效。

其实要说收入或财富的再分配,任何税收都有此种功效。问题是要实现合意的再分配,房地产税究竟设计怎样的计税依据和税率。同样从西方发达国家长期征税历史来看,没有哪个国家是出于调节收入或财富的分配关系而开征此税的。迄今为止,包括实行福利社会和广泛收入再分配的北欧国家在内,西方发达国家居民之间的财富(注意是作为存量的财富而非作为流量的收入)差距,用普遍采用的基尼系数衡量,仍在0.55—0.7之间。一个人终其一生的收入,是尽可能消费掉、捐赠出去还是积累起来,其剩余是以有价证券、珠宝文物还是不动产方式存在,决定和可变因素实在太多了。仅仅对不动产课税,不一定就能起到调节贫富差距的效果。原以为最能调节贫富差距的遗产税,现在不少发达国家已经开始取消或讨论取消了。所幸的是,在这个问题上,国内已经有学者呼吁警惕税收万能论了。

开征房地产税体现国家治理水平

开征房地产税的真正作用,比较容易取得共识的,就是能为政府筹集稳定的收入。十八届三中全会《决定》关于“完善地方税体系”中,提出要“加快房地产税立法并适时推进改革”。全国人大着手进行这一立法起草和论证工作,无疑是及时的,也是习近平总书记关于法治国家建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的具体体现。

但毋庸讳言,以居民房产税为例,到目前为止,我国还缺乏开征的基本条件,即政府掌握的居民房产信息和对房产课税价格的认定能力,尤其是后者。现行税法规定,对于征税对象的计税依据,税务机关有权确定。但现实是,对于居民房产,我们的税务机关根本不胜任。甚至有学者指出,现阶段我们的政府不仅没有掌握居民收入和财产信息,并且长期以来只学会与各种各样的“单位”打交道,根本没有能力与一家一户的居民打交道。

在发达国家,开征房产税有几百年历史,一方面政府对居民的财产信息有几百年的连续记录,另一方面,这些国家有一套为对居民财产的课税价格进行认定的机构和方法。而这项职能绝大多数并不是由税务机构而是由其他的专门公共机构来承担的。尽管相对于税收收入规模,中国的税务机关规模和相应的征税成本在国际上不是最高,也是最高之一,但能够完成现行任务已经勉为其难。再指望这样一支队伍开征居民房产税,实属贸然行事。其结果无非两个:要么是普遍的税务纠纷,要么是大规模的税务腐败。这样的代价是否足以由所征收的房产税弥补?现代国家、政府——尤其是地方政府对居民征税的法理依据,无非是为辖区提供公共服务筹资。但是现阶段我国的地方政府,名义职能和实际行为之间的距离有多大,在正在推进的地方政府职能转变和机构改革中,它们有多大的激励和约束为辖区公众提供公共服务?

我们这里以英国为例,来说明对居民不动产征税为什么在法理上为居民所接受。在英格兰,居民房产税又称为“社区税”(Council Tax),对房屋使用者而不是对拥有者征税,因为前者才真正“消费”了地方政府提供的公共服务。首先,对房屋的课税价格,从A-H分8个等级,由专门的公共机构而非征税者认定。每隔一定年限认定一次课税价格,现在仍沿用1991年的价格(新建房产进行折算);其次,所征税款的使用,地方政府向居民提供清单列明,用于11个方面,包括警察、治安服务和消防(相当于国内小区保安服务)、垃圾处理及垃圾回收(每周上门分类收取垃圾并处理)、城市景观(维护、清洁和建设城市绿地与公园)、巴士补贴和老年人免费巴士服务、公共健身房、游泳池和休闲中心维护、低保户住房补贴、政府公房管理和维护、法律服务和选举开支、博物馆和旅游、环境健康和食品安全、防洪等。其减免事项包括:年度内对房屋未使用时间相应的税收,对有经济困难家庭、老人等优惠或免除,对福利机构公寓、学生公寓、宗教机构直接免除。笔者的一位中学同学现定居伦敦,他曾经得到地方政府对其所纳税款用途的详细介绍,诸如75.30%上交到郡政府,用于社会服务:包括教育、公路建设维修、图书馆和成人教育;13.4%上交到郡的警察局用于警务;9.79%归社区政府使用,主要用于回收垃圾、公众卫生清洁、社区规划、福利、维修管理停车场、健康娱乐服务、给需要的人提供免费住房等社会福利。另外,还有1.15%相当于援助大社区的“边缘农村”,等等。由此可见,这种房产税资金的使用,绝大多数相当于国内城市居民向本小区交纳的“物业管理费”。换句话说,他们交纳房产税,有详细的纳税说明和税款用途清单,加上一整套政治选举与监督制度,确保所缴纳的税款是用来“购买”社区公共服务的。问题是,得到这些公共服务,中国城市居民已经交纳过物业费了!为什么还需要再交一道房产税?

开征房地产税或引发国家治理的深刻变化

开征居民房地产税,从课税能力看,尚不具备起码的条件;从征税后提供公共服务的动力看,也缺乏说得过去的法理依据。如果地方政府征税是为了更好地被供养,而不能更好地提供公共服务,又没有问责机制,那么当代中国的城市居民会蕴涵什么样的疑问?产生怎样的诉求?对现行政治体制形成多大的压力?房地产税立法起草在即,恐怕全社会——尤其是那些极力主张开征者——需要好好思考。

为完善地方税制而开征房地产税,必须从我国现代国家治理的高度着眼,从政府对居民及其财产拥有的有效管辖能力着手,一步一步地来。至于从法理上让地方政府成为合格征税权主体,现在看,与其说是推动地方政府转变职能,毋宁说要对地方政府进行更为彻底的“改制”——即由“公司化政府”改制成为符合现代国家治理需要的、能有效提供公共服务的机构。

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