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激发城镇化的乘数效应

国家新型城镇化规划出笼之后,马上就有地方推出了城乡一体化试点。观察一些方案可以发现,对于城镇化率的年度目标、城镇定位和布局,非常明确,特色鲜明。接下来,方案将在实践中得到检验。把握好中央提出的“市场主导,政府引导”原则,有利于破解城镇化施行过程中的各种问题,有利于新型城镇化的可持续发展。

中国的城镇化率从1978年的27.98%提升到2013年的53.7%,实现了大幅跨越,为中国经济增长做出了重要贡献。但是随着城镇化的深入推进,很多问题也逐一显现,比如农民工的半城市化现象、粗放发展导致的城市病问题、大中小城市发展差距过大,以及由于土地城镇化率高于人口城镇化率导致“空城”“鬼城”“睡城”出现。

出现这些问题的重要原因,是一些地方政府主导城镇化发展时忽视了市场的调节作用。一些地方“拍脑袋”决策,不顾未来人口聚集和产业聚集的风险盲目仓促开展项目;一些地方过于依赖土地财政,希望通过建设新城获取更多土地的附着价值;一些地方仍然秉持“唯GDP论”,希望通过投资来推动GDP的增长。诚然,政府的作用不可或缺,但是“有形的手”一旦被利益俘获,容易逾矩失范,让城镇化偏离正确方向。

正因如此,中央城镇化工作会议强调,城镇化是一个自然历史过程。如何理解“自然”二字?奥秘就藏在“市场主导,政府引导”这一原则之中,让“无形的手”充分施展,让“有形的手”更有效率,实现推进新型城镇化的双剑合璧,并以加速度变量的方式创造出城镇化的“乘数效应”。事实上,再精密的计算机,很多时候也难以比市场更精确、更理性,市场自会评估“鬼城”“空城”的建设风险,计算投资回报率。人口聚集和产业聚集的趋势出现之后,自然会形成产业化与城镇化同步推进的良性格局,进而避免盲目决策,防止“大跃进式”的城镇化。

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》开宗明义地把“市场主导,政府引导”作为基本原则,其深意就在于此。政府角色从“主导”变为“引导”,其引导作用体现在这几个方面:第一,制定城市规划,实现城市高质量、集约、高效的发展;第二,制定规则和标准,比如环境标准,地下水排放标准,空气质量的标准,通过一系列标准来推动新型城镇化走向智慧发展的道路;第三,给社会创造一个公平、统一的市场秩序,并且要确立好政府和市场之间的合理边界;第四,严格执法,就是对制定的规章制度要予以监督以确保落地。

户籍、土地、财税、投融资、行政等一揽子改革都在新型城镇化的篮子中,城镇化本身也是全面深化改革牵一发而动全身的重要抓手。主导和引导,虽只有一字之差,却蕴含着复杂利益的调整过程,角色的转化过程,是重要的制度改革。能不能听懂市场的诉求,能不能做好对市场失灵的应对,能不能获得城镇化的“乘数效应”,则是对今后地方政府能力的一大考题。

(作者为盘古智库城镇化首席研究员、国际金融论坛城镇化研究中心主任)

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