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财税改革应跳出财税部门改革的圈圈

——“将改革进行到底”系列述评

杨志勇(中国社会科学院财经战略研究院研究员)

财税改革是未来经济增长和社会发展的需要。财税制度的可持续要求改革,规范政府与市场关系也需要财税改革。新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化离不开财税改革的支持。财政收支行为的规范化,意味着政府行为的规范化。为推动公共服务型政府建设而进行的财税改革,必然要不断地突破既有制度约束,推动政府行为的进一步规范化,推动行政管理体制和政治体制改革新动力的形成。开放的中国在收获经济全球化红利的同时,也必然面对更多的国际竞争,需要构筑财税国际竞争力。

财税改革应有大视野,跳出财税部门改革的圈圈。所有与政府收支有关的制度,均为财税改革的对象。只要属于国家财富管理范畴,就是财税改革的内容。宏观税负的确定要和非税收入负担,要与政府性基金负担等统筹兼顾。宏观税负水平的确定应结合国有资本收益分配,让国有资本收益为社会发展做出更大贡献。宏观税负的确定还应考虑个体税负差异。政府各种收入的取得都应基于法律,而不论是税收,还是其他种类的收入。

1994年以来的财税改革是零敲碎打的改革,不易形成合力,亟待全方位突破。财税改革应致力于完善国家财富管理制度,形成国家财政合力,以更好地服务于成熟市场经济体制建设。全方位财税改革强调改革的联动性。改革一旦条件成熟就应推行。如今,财税改革目标已越来越清晰,改革所需的知识储备已越来越充分。全方位改革的进程从而有望加快。

财税改革必须科学设计,避免因改革带来新的不公平,避免改革造成新的效率损失,必须摆脱政府部门收入“想要就可以有”的逻辑,改变支出“想给就可以给”的思维,摆脱改革纯由政府官员决定的理念。财税改革必须在明确目标后稳步推进,按照现代社会运作逻辑行事。财税改革不仅仅是技术问题。公众支持是财税改革顺利推行不可或缺的条件。财税改革还需从公共政策视角出发,考虑人民群众的接受程度。

深化财税改革有四个着力点:

一、再造政府收入体系,优化税制结构,形成合理的政府收入体系

税制结构应从以间接税为主逐步转向以直接税为主。经济全球化改变了传统的税制结构认识。中国税收收入中,仅增值税、消费税、营业税和关税四种间接税占税收总收入的比重就超过了70%。所有间接税都会对物价产生影响,并带来国内需求的流失。为此,中国需要降低间接税比重,以进一步优化税制结构。

“营改增”需加快推进。间接税内部结构也需优化。“营改增”试点应按行业尽快推向全国。“营改增”的顺利推进,呼唤增值税制的再造。

一些专款专用的税制应合并或取消。替代养路费的消费税(燃油税)、车辆购置税、车船税、城市维护建设税等税种应该合并。这些税种都与道路建设有关,在道路建设落后、汽车数量较少的时期有并存的必要。随着路网的逐步健全、车辆数量的增加,道路规模经济效应明显,再维持这种格局已无必要。车辆购置税、车船税、城市维护建设税应融入消费税,并大幅度降低税负。

个人所得税改革应转向综合所得税制。在分类所得税制下,个人所得税收入比重的提高也不必走税负进一步提高的路,而应从国际税收竞争的现实出发,大幅度地下调税负。税率设计要有利于中等收入阶层的壮大。个人所得税收入将随着人民收入水平的提高和税收征管条件的改善而稳步增长。其他国家和地区能够用比中国税负轻得多的个人所得税制筹集比例更高的个人所得税收入,中国也完全可以做到。

个人住房房产税改革必须采取谨慎的措施。房产税在未来地方税收收入中的地位必然提高,但个人住房房产税的开征应谨慎。房产税是一种为地方公共服务融资的税种。技术条件是房产税开征的必要条件,相对容易实现。在间接税税负仍然较重,房价中土地出让金所占比例较高,房地产各种税费还在收取的条件下,直接向个人征收的房产税还是暂缓为宜。社会能否接受,即社会条件应该是转型期的中国最需要考虑的问题。房产税不宜定位为一种调节收入分配的税种,中国没必要独创。房产税改革的推进可以考虑先从商业地产房产税可征收方法的改进入手,即根据评估值征税,以获取征管技术经验。如要在近期内推出个人住房房产税,可以考虑先对小产权房征收,小产权房也因之具有合法地位。这么做容易得到小产权房业主的拥护。同时,这还有利于扩大房地产供给,缓解房价上涨压力。总之,个人住房房产税不必为推出而推出,更应在考虑其目标定位和可能遭遇的问题而谨慎行动。

收费与政府性基金制度改革应加快,应加快政府收入立法工作。加快税收立法,现有的税收条例、暂行条例应尽快上升为法律;加快收费和基金立法,并增加约束力。

二、稳定政府支出规模,优化支出结构,增强公共财政的保障能力

政府支出规模应保持基本稳定,结构应加以优化,管理制度应进一步完善,以增强公共财政的保障能力。财政支出规模应保持基本稳定。财政支出优化结构,是指改变不合理的构成。人员经费、公用经费、项目经费结构应更加合理。要加大人员经费比重,压缩公用经费和项目经费,使得机关事业单位人员工资收入与人力资本基本相称,形成良性循环机制。要加快大部制改革,根据行政职能优化部门组合和业务组合,提高政府部门效率,改善公共服务。不利于市场效率与公平竞争的企业财政补贴应尽快取消。创新型国家建设需要增加科教投入的同时,也要尊重规律,避免浪费。财政支出结构调整还应表现在养老、医疗等社会保障支出的扩大上,并注意缩小城乡差距。财政支出安排上应进一步加强财政部部门和专业部门之间的分工合作,合理划分权限,优势互补,优化财政支出管理体制。预算二次分配权应得到有效的监督。

三、加快政府预算改革,健全政府预算体系,建立并完善政府财务报告体系,推动国库管理现代化

加快政府预算改革。政府预算的公开性与完整性应特别强调。政府预算的内容除了极少数涉及国家机密的内容外,应及时向社会公布,使之处于公众的监督之下。各级政府部门必须贯彻执行,非经法定程序不得改变预算收支数额与使用方向。预算监督应从合规性入手,逐步向绩效预算靠拢。

健全政府预算体系,实现公共预算体系、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等的有机衔接。公共预算应该在政府预算体系中处于核心地位。其他各种子预算之间的联系都必须通过公共预算,以保证政府预算体系的统一。政府性基金预算应适时并入公共预算。此外,还应尽快建立和完善中国的中期预算和长期预算框架,以更好地推动政府预算工作。

立足中国国情,建立并完善政府财务报告体系。政府预算的改革应立足国情,建立并完善包括政府资产负债表、现金表等在内的政府财务报告体系,以全面反映政府财务状况。借助现金流量表,可以对政府现金流进行评估,更直观地把握国库资金的运作效益状况。

建立现代国库管理制度,提高国库资金管理效率。核心是发挥财政部门在国库管理的中心作用。国库制度,必须与一国财政制度相适应,必须与国库管理现代化的理念相适应。政府部门中,在国库管理中,起主导作用的只能是财政部门。

四、按照财权、财力与事权相匹配的原则,重构财政体制

明确划分各级政府的事权和财政支出责任,加紧改革技术攻关。全面重构财政体制中的技术难题应通过抓紧攻关,借鉴他国经验,总结我国改革的经验教训,立足国情来加以解决。在经济社会转型期,短期内要清晰划分中央和地方的支出责任,难度较大。在职能尚无可能划清的条件下,保持各级政府职能的相对稳定性更值得强调。按照财权、财力与事权相匹配的原则,确定中央和地方财政关系。政府职能一旦调整,支出责任一旦变化,就必须有对应的财权和财力调整跟上。

建立分税与分租、分利相结合的财政收入划分体制。取消增值税、企业所得税、个人所得税收入存量归属的规定,实行真正的共享。资源税应在中央和地方之间进行划分。增值税、营业税和其他税种的划分应在全方位财税体制改革框架中统筹规划,以免再现零敲碎打被动改革的局面。同时,建立中央和地方、地方各级财政之间的分租与分利体制,进一步完善财政收入划分体制。

进一步完善公共服务均等化政策目标体系。公共服务均等化各具体项目现有目标的设定较为分散,具体目标之间、具体目标与总体政策目标之间的衔接问题尚未明确,不利于集中政府财政合力的发挥。因此,需要进一步完善公共服务均等化政策目标体系,在总体目标的基础之上,分别制定各项基础公共服务的均等化目标。同时,确立地区间公共服务均等化水平的评价标准,确定公共服务均等化的时间表,以加快公共服务均等化进程。

重构财政转移支付制度。取消税收返还,并入一般性转移支付;一般性转移支付的各项具体形式与均衡性转移支付进行整合,将各具体形式的转移支付作为一个因素在新的一般性转移支付公式中得到体现,以发挥一般性转移支付制度的合力。进一步增强专项转移支付制度的透明度,特别是决策的透明度,做好中央财政专项转移支付制度与地方政府预算编制的衔接工作,使得地方政府预算能够全面反映中央财政的专项转移支付。在保持分税制财政体制基本稳定的前提下,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,优化转移支付结构,形成统一规范透明的财政转移支付制度。

此外,中国还应正式启动地方债制度,以“疏导”的方式规范地方政府性债务,增强地方政府财政的硬预算约束,防范财政风险。

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