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签证风波:美土间的“茶壶风暴”

郑东超 当代世界研究中心副研究员

近日,美国土耳其相互暂停向对方国家公民发放相关签证服务,引起国际社会普遍关注。美国和土耳其为盟国关系,但是近年来双方龃龉不断。此次签证风波仅是两国矛盾的缩影,不是孤立事件,与中东地区力量分化组合、美俄中东地区博弈、美土维护优先利益不同步、土耳其国内政治变化等因素相关,是一系列问题积累的爆发。鉴于美土都有维持同盟关系的战略意愿,签证风波不会从根本上冲击两国盟国关系。

签证风波回放

此次签证风波的导火索是,10月5日,土耳其以与居伦运动人士有染为由,逮捕了美国驻伊斯坦布尔领馆土耳其籍雇员。美国做出反制举措,10月8日宣布暂停向土耳其发放非移民签证,这意味着土耳其人暂时无法赴美旅游、医疗、经商、临时工作或学习。同日,土耳其做出快速反应,对美国实施“对等”反制。两国暂停签证服务,影响两国民众的交往。有土耳其媒体描述,美国向北约盟友做出了罕见的不友好行为,以往这类事情经常发生在伊朗、叙利亚、利比亚等与美国不友好国家的身上。

事件发生后,土耳其总统埃尔多安态度强硬,表示“美国应对签证危机负责,不接受与美国驻土耳其大使会面,不认为美国大使巴斯是美国政府的代表。”但具体到土耳其国内,对此事件有两种声音。一种声音认为,应为总统埃尔多安和正发党政府硬怼美国的举动感到骄傲。如有必要,土耳其可以升级对美国的报复行为,将在因吉尔利克的美军赶出去,切断与美国的一切联系。另一种声音认为,土耳其应保持谨慎克制态度,以外交化解干戈,对事件进行冷处理。这种声音主要存在于土耳其的工商界领域,他们担心一旦事件升级,将会恶化经济投资环境,不利于土耳其的经济利益。

从美国方面看,包括总统特朗普和国务卿蒂勒森在内美国高层并未在第一时间公开对此事做出表态。美国驻土耳其大使约翰•巴斯针对事件发表声明,指出“土耳其政府未能兑现保护美国外交人员和设施安全的承诺。不清楚雇员为什么被逮捕,有什么针对他的证据。对美国来说,做出暂停发放非移民签证的决定并不轻松,对此非常遗憾,知道这样将给土耳其人民带来很多不便,希望这种情况不会持续太长时间。但是也不能预测解决问题需要多长时间,这取决于两国政府讨论的结果。”美国国务院发言人诺尔特则表示,美方对美土之间的外交摩擦“十分关切”。

签证风波不是偶发的孤立事件

此次签证风波不是孤立事件,是美土两国矛盾的缩影,是一系列问题积累的爆发。美国此次出手敲打土耳其,希望土克制收敛与美国利益相悖的外交行为。土耳其硬怼美国,警醒其要考虑土耳其利益关切。

首先美国不满土耳其外交向俄倾斜政策。自2015年11月土耳其击落俄罗斯战机至今,土俄关系经历了从峰谷至峰顶的关系转圜。在此过程中,土耳其服软示弱,主动修复与俄关系。之后,两国关系迅速进入热络期。开展地区深度合作,协调在叙利亚问题上的立场,土联合伊朗参与俄主导的阿斯塔纳叙利亚问题和谈;寻求与俄军事合作,订购俄S-400防空导弹系统,土外交转向俄的态势明显。土作为北约盟国,与美国的主要博弈对象俄罗斯关系密切,不可避免地引来美国不满。因为这会弱化美对俄竞争优势,破坏美在中东地区的同盟体系,在力量上造成美消俄长的对美不利后果。因此,从地区战略运筹上看,美国难以忍受土耳其的“出格”行为。

其次特朗普政府实行反恐优先的中东政策,忽视土耳其的利益关切。特朗普上台后,一直强调的反恐的重要性和优先性。为减少反恐成本和美军伤亡,美国拒绝向反恐前线派遣地面部队,利用当地武装力量,以打击伊斯兰国。库尔德武装是美国可资利用的有效打击伊斯兰国的地面武装,因此奥巴马和特朗普均支持库尔德武装,向这些武装提供经济和军事援助。土耳其是中东地区库尔德民族人口数量最多的国家,将库尔德分离主义视为有损核心利益的主要威胁。土耳其认为,叙利亚库尔德武装与本国库尔德分离分子有密切联系,支持叙利亚库尔德武装等同于支持土耳其库尔德分离分子。尽管美国一再向土耳其保证,会严格控制和监督援助叙利亚库尔德武装的流向,不支持叙利亚库尔德人的自治或独立,但土不相信美国的保证。

三是土耳其国内政治变化冲击美土关系。去年“7•15”军事政变带给美土关系的阴影仍未消散,成为美土关系滑坡的转折点。军事政变后,土耳其认定,定居在美国的居伦为军事政变的幕后主使,要求美国将居伦引渡回土耳其。但无论是奥巴马政府还是特朗普政府都拒绝了土耳其的引渡要求,引起土耳其的不满。此次签证事件的导火索实际上也是受到军事政变后续影响。故而军事政变后,土耳其高层弥漫着反美主义情绪,有的甚至认为美国直接参与策划了政变。在这种情绪烘托下,土耳其内部出现了反美、反西方、亲俄的欧亚主义思潮。

同盟仍存、分歧不断将是美土关系常态

就事件本身看,美土两国通过外交谈判磋商,持续发酵的可能性不大。但事件背后折射出的美土关系现状和未来走向值得观察和思考。目前看,美土盟友关系不会有根本性动摇,但美土都会对双边关系进行再定位和再评估,

与美沙、美以同盟关系不同,美土同盟是条约性质的同盟,是冷战遗留产物。1952年土耳其加入北约,在北约框架下美土建立了具有法理意义的同盟关系。当时土耳其加入北约基于两个因素:一是加入北约是土耳其实践亲西方外交战略的重要一环,北约成员国身份增进了西方国家对土耳其的部分认同。二是美土拥有共同的敌人苏联,土耳其是美国遏制苏联的前哨战略“棋子”,土耳其是消减苏联安全威胁的“保护伞”。

冷战后苏联解体,土耳其西方化进程步履维艰,可以说土耳其加入北约的原始基础弱化。自去年军事政变以来,美国和土耳其国内都对土耳其在北约的地位进行了热议,两国存在相同声音,美国的说辞是“应该将土耳其踢出北约”,而土耳其有方面认为“土耳其应该退出北约”。但土耳其仍旧还是北约成员国,美土仍旧是同盟关系,并且这种同盟关系仍将继续。

一方面是美国要拉住土耳其,不会允许土耳其成为美国在中东地区的负资产。从地区战略角度看,美国维持在中东地区的霸权地位需要盟国的支持。自2008年金融危机以来,美国相对综合实力衰落,在中东地区呈收缩态势,但是收缩并不是放弃而是以低成本维护并巩固美国在中东地区的霸权地位。而盟国的支持是实现美国低成本维霸的重要支撑。特朗普上台后将修复与中东盟国的关系作为中东政策的重点,很大程度上也是基于该战略考量。因此,美国不会放弃土耳其,不会允许土耳其在脱美道路上越走越远。

另一方面,土耳其没有彻底颠覆二战以来亲西方外交方向的战略意志。近些年来,土耳其和美国关系磕磕绊绊,龃龉频发,但现实的利益决定了土耳其不会轻易逆转与美国的关系。美土维持同盟,意味着土耳其仍在美国构筑的跨大西洋同盟体系,这种体系涵盖了美欧主要国家,土耳其与这些国家为伍与追求西方化的战略构想相符。一旦美土同盟出现难以修复的裂痕,土耳其在中东地区的大国地位受到动摇,60余年精心构造的外交战略体系崩塌,这个代价恐是土耳其难以承受的,也并非现任总统埃尔多安所愿。

尽管美土同盟关系仍旧维系,但两国关系正在走下坡路也是不争事实。如何看到这种现象?笔者以为从两个角度看待这个问题,一是国家间的同盟关系的建立,并不意味着可以化解所有矛盾分歧。即便是在冷战时期,美土两国也因为古巴导弹危机、塞浦路斯危机而关系紧张。维系同盟的关键在于基于两国战略和长远利益形成的战略定位,不会受一时一事的影响而根基受损。二是近年来土耳其的外交政策更加突出全面性、多维性、灵活性和务实性。今年5月,土耳其总统埃尔多安开启了大国穿梭外交,月内连续访问了俄罗斯、中国和美国等世界大国。从中一方面反映出面对全球力量的变化,土耳其的世界观正在发生变化,逐渐重视发展与东方国家的关系,推行“向东看”的外交政策。另一方面也要认识到,土耳其的“向东看”政策不是对传统亲西方外交战略的否定,不是以牺牲与美同盟为代价,而是寻求大国间外交平衡,完善外交政策,更好地为土耳其利益服务。因此,近期发生的签证风波不是美土两国龃龉的第一次,也绝对不是最后一次。当然,凡事皆有度,如果美土双方一味不顾及对方感受,无底线挑战对方的核心利益和战略忍耐力,透支战略同盟信任,不排除两国关系彻底倒退。

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