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应分层居家养老,以积分作为补贴

穆光宗 北京大学人口所教授

南京市民政局主办的2014年全市居家养老服务组织负责人培训班上获悉,南京将创新居家养老服务方式,其中,“家属照料型”模式让人感觉很新鲜,子女、儿媳在家照顾卧床不起的父母公婆,政府也可以给其发月工资。具体做法是先行评估筛选出可以申请政府购买的居家养老服务的“五类老人”,包括城镇“三无”人员、农村“五保”人员;低保及低保边缘的老人;经济困难的失能、半失能老人;70周岁及以上的计生特扶老人;百岁老人。如果其子女儿媳愿意在家照顾这五类老人,从被聘用上岗担当养护任务起,每月可领取政府发给的300元(照顾半失能老人)或者400元(照顾失能老人)的“补助工资”。高龄化往往同失能化关联。据统计,南京85岁及以上的老年人完全失能的已过半,失能、半失能比例达到了62.4%。

这一养老新政出台的缘起是南京市民政局社会福利与社会事务处在调查居家养老时发现,许多特困家庭老人的子女是下岗失业人员,每天起早贪黑地在外面打工,也就挣个一两千块钱,除去交通、吃饭等成本,最后实质上没剩多少。而自己年迈的父母一没时间二没人去照顾服侍。为此,产生了一个想法,把政府购买服务照顾失能和半失能老人的钱拿出来,直接“聘用”老人的子女。这样一来,儿女不仅可以尽孝心,还可为自己增加一定的收入,实现失能老人家庭养老与解决子女家庭经济负担双受益的效果。

我国人口老龄化是未富先老、未备先老和孤独终老,居家养老是大多数老人现实也可能是无奈的选择。应该说这一扶助居家养老的政策初衷是好的,体现了政府雪中送炭、困难者扶的养老态度和养老责任,是一抹居家养老照料政策的曙光。然而,需要追问的是,这一养老补贴政策到底是要解决老人照顾问题还是要解决经济困难问题,或者兼而有之?从现实生活来看,特困家庭老人照料之难是多方面的:一是家庭经济困难,难以承受购买居家养老护理服务的经济压力;二是养老护理员短缺。以南京为例,南京有120多万老人,98%是居家养老,约需居家养老护理员4.3万人,而目前全市持证上岗的专(兼)职养老护理员只有3000人,养老护理员缺口达4万人!也就是说,即使经济条件许可,也难以雇到可信可亲可意的居家养老护理员;三是儿女迫于生计忙于工作,无暇顾及老年父母。无论是外求支援还是内求依靠,都越来越不现实,当独生子女家庭进入养老之困时,预估很多老人只能走配偶照料之路或者自生自灭。如果南京的做法是希望成年子女回到失能父母身边全日制照料,那么政府就必须承担养老照料主要的甚至是全部的“机会成本”或者说“工作损失”。就是说,假定平均的工作收入是2000元,而照顾失能老人导致成年子女无法工作、生计无着,那么为了老人能够得到照顾,也能够让儿女保障自身的生活,政府就得给回家照顾父母的子女支付“社会平均工资”。比较现实的做法是,采取分层分类居家养老照料扶助政策,为此要先行评估老年人家庭的困难程度和老年人以及子女对社会的贡献程度,然后综合打分(不妨称之为“养老积分”)排序分层归类,根据不同情形,给予相应的经济补贴和政策扶助。

显然,南京政府只出300-400元,就想达到让有些低收入的成年子女回家照顾父母,是一厢情愿的,因为小额的补贴不足以解决子女的生计问题。只有综合考虑子女生计和老人照料并取得平衡,政策方能取得实际的效果。如果政府财力有限,可以先筛选出“养老积分”最高的家庭,予以扶助,然后再逐步推广。从根本上说,政府要探索长效扶助机制。南京有二个做法具有风向标意义:

一是探索建立长期护理保险制度。按先易后难的原则,先将失能老人入住医疗保险定点机构和居家长期医疗照料的相关医疗费用按规定纳入基本医疗保险支付范围。我国长期护理保险步履缓慢,2012年7月,青岛市发布了《关于建立长期医疗护理制度的意见(试行)》,率先在国内开始长期医疗护理保险制度的探索。

国际上,长期护理保险制度已经取得成功的经验,是应对高龄化、失能化挑战重要制度准备。在发达国家,长期护理保险(Long term care Insurance,简称LTCI)是对被保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤残等导致身体上的某些功能全部或部分丧失,生活无法自理,需要入住护理机构或在家接受长期的康复和护理,对支付的各种费用给予补偿的一种健康保险。这一制度主要是要解决人口老龄化带来的老年人护理及其所产生的护理费用问题。1995 年1 月1 日,德国护理保险法正式实施生效,成为继养老保险、医疗保险、事故保险、失业保险四大险种之后的“第五大支柱”险种,这是德国社会保障发展史上一个重要的里程碑,对世界许多国家社会保障制度的发展产生了重要影响。日本政府在1997年12月通过了《护理保险法案》并于2000年4月正式实施,正式将长期护理保险纳入社会保险体系,与失业保险、医疗保险、养老保险共同构成了日本的社会保险体系。德国长期护理保险基金由政府、企业、个人和医疗保险机构四方共担, 其中政府承担1/3以上, 其余由企业和个人各负担50% 。日本长期护理保险由被保险者和国家、地方政府共同出资,参加长期护理保险的主体分为两类:第一类称为第1号被保险者,是指65岁及其以上的所有老年人,只要有护理需求,保险权自然产生;第二类称为第2号被保险者,是指加入医疗保险的40岁至64岁的人,并被确诊患有制定范围的疾病、需要生活护理或支援者。

二是建立“养老服务时间银行”。鼓励社会人员根据老年人的服务需求开展志愿服务,预存养老服务时间。当志愿者本人需要帮助时,可以从 “志愿时间银行”中提取一定时间,得到其他志愿者的服务。另外,还将建立志愿者嘉许制度和回馈制度。时间银行或者说劳务银行的做法也是可行的,体现了老年互助、代际互助的老龄化应对理念。“时间储蓄”是一种特殊的养老资源的积累,值得重视和探索。时间储蓄养老是老年发展的一部分,是新时代的自我养老,是自我积累养老资源,有助于消除老年人的孤独,开发老年人力资源,实现老年价值,找回生活的快乐,增进老年人之间的友谊。这是综合解决老龄问题的举措,具有一石多鸟之效。关键是要确保制度的公信力和持续性。

在国内,“时间银行”的做法最早可回溯到上海市虹口区晋阳居委首创的“时间储存式为老服务”。1998年初,虹口区一位政协代表提议仿效献血储存的方法尝试劳务储蓄。晋阳居委会创造性地推出“时间储存式为老服务”。在双方自愿的前提下,组织低龄健康老人向高龄非健康老人提供生活照料服务,其服务时间启示存档;等到服务者将来有需要时,再组织别的低龄老人向其提供类似的服务。“时间储蓄”以协议形式考核,居委会每月检查一次,街道半年“签证”一次。上海市老龄委经过大量的调查和参考国外有关经验,最终确定了“老年生活护理互助会”的模式,主张通过组织会员在生活护理上互济互助,来缓解当前和未来较长时间内在老人护理方面存在的资金、人力不足的问题。据上海市老龄委有关人士介绍,参加“老年生活护理互助会”,可以存时间,也可以存钱。显然,有钱出钱有力出力的新机制更容易调动老人、家庭及社会参与护理工作的积极性。当时上海市老年生活护理互助会实施方案规定,会员只要连续15年缴纳每年365元的护理互助费,就可以在生活不能自理时申请互助会给予生活护理资助,每天最多享受到4小时的护理劳务或等价的护理费用资助。

人口老龄化的快速发展需要政府从政策和制度上作出及时的回应,这种服务性和道德性养老资源的积累是需要时间的。时间拖得越久,潜在损失可能就越多,毕竟制度的建设需要时日。时间储蓄最重要的意义是开发老年人力资源,收获老年人口红利,用老年人自己的力量、借力“老助老”的方式来解决养老照料问题,他们只要有健康、爱心和一定的生活能力,就可能给病苦的老年人提供必要的帮助,适合中国国情,因为多数老人缺乏必要的经济资源来购买社会化的养老资源,何况生育少子化背景下积累的年轻护理人员短缺问题将愈演愈烈,我们的回旋余地较小。但“时间银行”的做法尚有细节问题需要解决:按时间如何折算老年人的服务性贡献?如何保证时间储蓄能够得到兑现?谁来保证这种兑现?如果需要转移,怎么办?如此等等的问题都需要进一步探究。

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