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改革强势政府关键:注重顶层设计

由于这种政府实质性改革进展迟缓,政府转型落后于社会转型和体制转轨,政府的强势依然如故,“市场化”与“行政化”的内在冲突加剧,从而使公共治理面临新的挑战早在2003年,在中国面临深刻的社会转型和体制转轨的背景下,不少学者就提出,政府不可避免地要经历一场深刻的转型变革。后来笔者把这种转型概括为:从传统的管制型政府转向服务型政府;从单一的经济建设型政府,转向公共治理型政府。综观这几年来社会实践状况,再一次验证了这一转型的紧迫性和发展趋势。

政府的强势依然如故

政府自身改革,就像人们常说的,就像一个人举起右手,拿着刀,砍自己的左胳臂一样,十分痛苦。从中国政府自身改革的实践来看,造成这种艰难性的因素至少有三个方面:一是每一次政府改革,从表面上看都有机构、人员数量的增减,但最关键的则是权力格局和权力关系的重新调整和分配。增加一个部门的权力容易,但任何意义上剥夺权利,都会引起一系列反弹。二是政府自身改革在权力关系和权力格局调整和重新分配的后面,隐藏的是利益关系和利益格局的重新调整和分配。在权力部门化、部门利益化比较普遍的状态下,调整、协调部门之间的利益关系不仅非常困难,而且还会引起部门的抵触。三是政府自身改革对所有公务人员来说,几乎是面临新的职业选择。因为在精简行政人员的过程中,谁都可能成为被分流的对象,比如,部门撤消、合并,内设机构减少等,都使一些担任领导职务的行政人员也会面临新的职业选择,在目前绝大多数公务人员不愿意主动离开政府的情况下,每次政府自身改革引起公务人员的心理反感、抵触是比较普遍和正常的。

由于这种政府实质性改革进展迟缓,政府转型落后于社会转型和体制转轨,政府的强势依然如故,“市场化”与“行政化”的内在冲突加剧,从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是,在中国市场化改革和市场经济体制的建立过程中,政府扮演了重要角色,发挥了很大作用。目前的政府管理,无论从组织架构、管理方式、运行机制等,与计划体制下相比,都发生了历史性的变化。在充分肯定政府作用的同时,也应该看到目前政府自身存在的问题。如果政府依然强势不改,扮演经济建设型政府的角色,实际上有少数地方已经把“以经济建设为中心变为以GDP为中心”,忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务,甚至继续把大量的公共财政资金投资于竞争性领域,继续强化政府的行政审批色彩,其结果,不仅会导致市场作用和行政权之间的扭曲,引发政府行为的紊乱,助长权力行使的非理性,而且还有可能引发民众对政府的不信任,使政府的公信力大大下降。

政府职能转变迟缓的问题,依然是我们政府管理中面临的最大问题。有人认为,政府职能转变中的一些深层次问题非但没有得到有效解决,而且政府职能的“越位”、“错位”、“不到位”的问题似乎仍然普遍地存在。以至于使政府职能转变问题,成为各级政府最感到头痛的“顽症”,至今还在困扰着我们。

中国改革的发生逻辑

从改革的发展逻辑看,中国的改革是以政治上的拨乱反正起步、以经济体制改革为主干展开的。尽管改革的内容广泛,涉及领域众多,但其他改革为经济体制改革服务或开辟道路的特征还是很明显的。然而,到了2005年后,情况似乎发生了某些变化,其重要表现就是,在经济体制改革的推进过程中,遇到的阻力越来越大,一些深层次问题的解决,也越来越困难。基于此,早在2005年中央在制定“十一五”规划时,做出了“未来行政管理体制改革,将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键”的判断。这意味着,改革的发展逻辑发生了明显变化,政府改革被历史性地提上了重要议程。

从改革的内在结构看,中国的改革无疑是全方位改革,包括经济、政治、社会、文化四位一体。但是随着改革的深入,人们在实践中明显地感受到改革的内在结构有明显的不匹配、不平衡的问题。其中社会改革的短板效应尤为明显。因为,当社会建设和社会改革不能跟上经济改革的步伐,即使再好的经济改革方案,也许都无法在一定社会环境中去实施。如何使改革内在的结构更加合理、平衡,成为进一步深化改革的关键所在。

从目前我国改革的实际状态来看,也同样证明了这一点:一方面,我们已经建立起中国特色的社会主义市场经济体制和社会主义法律体系;另一方面,市场在资源配置中的基础性作用似乎还没有完全确立起来,政府过多运用行政手段配置资源的问题依然存在。一方面我们的经济发展取得巨大成就,中国已经成为世界第二大经济体;另一方面我们在经济发展方面付出的资源、环境代价以及经济结构不合理等问题,使传统的经济发展方式难以继续,转变经济发展方式刻不容缓。一方面所有中国民众从改革中获得了巨大实惠,生活水平大幅度提高;另一方面收入分配不公、城乡差距、贫富差距、行业差距、区域差距过大等引发的民生问题、社会问题,也在困扰着我们。一方面我们的政府管理经过多次改革已经发生了历史性变化,但政府自身存在一些深层次问题如权力滥用、腐败等现象,也影响政府的形象和公信力。

所有这些,都清楚地告诉我们,中国的改革已经进入一个历史性的攻坚阶段,下一步中国的改革如何发展,包括重构改革的共识、改革的战略重点、改革的策略选择以及改革的优先排序等诸多问题,都需要我们进行系统的思考,运用顶层设计理念审视、谋划未来中国的改革。

行政管理体制改革取得实质性突破的关键

2005年7月,笔者曾在国务院办公厅创办的《信息化建设》杂志上,发表过一篇访谈文章,文章的标题是《电子政务需要“顶层设计”》。文章除了阐述电子政务“顶层设计”基本内涵等外,主要强调我国在电子政务建设中坚持顶层设计的重要性。没想到,在若干年后的“十二五”规划中,也突出强调了对改革的顶层设计。仔细想来,中央在这个时候突出改革的顶层设计,既在情理之中,也体现了高层的战略思维。

所谓改革的顶层设计,实际就是对未来中国改革的整体谋划,也是从人民的最高利益出发,对改革的发展逻辑和改革内在结构关系在新形势下的再认识。在此基础上,站在国家的层面,对制约我国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断,提出解决的整体思路和框架,以此作为规范各类具体改革的标杆,作为制定具体改革政策的依据,从而最大限度地化解改革的阻力,降低改革的风险,确保改革的顺利推进。这大概就是“十二五”规划中之所以要强调顶层设计的原因吧!

在一些人看来,政府自身的改革,只有通过行政体制内部的革故鼎新,扎扎实实地推进,敢于动真格的,就可能取得实质性的进展。但在笔者看来,在中国现行的体制框架下,在政府自身改革的实质性推进,仅仅在行政体制内部进行,大概已经很难奏效。这样的改革策略和路径选择,也许正是我们以往政府改革陷入某种困境的原因之一。而中国政府自身改革要获得成功,必须有新的思路和策略,这就是:要注重顶层设计。否则我国政府自身改革,很难避免低效率的重复。

中国的改革虽然取得了巨大成就,但是我们面临的问题依然严峻。具体说,无论是改革的发展逻辑、改革的内在结构,还是改革面临的问题等,都需要我们通过加强顶层设计,解决一些带有战略性、全局性的问题,从而使攻坚阶段的改革有实质性突破,否则,一旦改革真的进入一个相对停滞的“胶着期”,就会增加改革的社会风险。

(作者为中国行政体制改革研究会副会长、北京大学政府管理学院博导)

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