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【专家谈】生态文明建设成为政府重点工作任务

——中国网观点中国2017全国两会系列评论之七十六

罗来军 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授、中国方案研究院执行院长

今年的两会呈现出一个有特色的“绿色亮点”,即生态文明建设成为政府的一项重点工作任务。不仅仅是政府工作报告高度重视和强调生态文明建设问题,“两会”的代表委员也高度热议绿色发展问题。政府工作高度重视生态问题,亦是对习近平总书记绿色发展理念的具体落实。习近平总书记多次提出“要把生态环境保护放在更加突出位置,像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境”等强调生态问题的见解和论断。

在过去的一年,生态文明建设取得了新进展,二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降5.6%和4%,74个重点城市细颗粒物(PM2.5)年均浓度下降9.1%;清洁能源消费比重提高1.7个百分点,煤炭消费比重下降2个百分点;推进水污染防治,出台土壤污染防治行动计划。开展中央环境保护督察,严肃查处一批环境违法案件。政府工作报告在部署2017年重点工作任务中,要加大生态环境保护治理力度。加快改善生态环境特别是空气质量,是人民群众的迫切愿望,是可持续发展的内在要求。必须科学施策、标本兼治、铁腕治理,努力向人民群众交出合格答卷。

为了更好地做好生态文明建设工作,我国还需要正视所存在的问题,并寻找科学有效的解决方式。在政府管理方面所存在的问题主要有:

一是监督与管理不到位不健全。对违规行为缺乏必要的监管和约束,一些企业环保主体责任尚未落实,擅自停运污染治理设施,自动监控设施不正常运行,偷排偷放、数据造假等违法行为比较严重。管理部门设立监督举报平台,以及投诉举报联系电话,但是,通常没有及时、切实的反馈与查处结果。通过监督举报平台进行举报,往往只反馈“信息将会核实”,就很难有下文了。拨打举报联系电话,通常无人接听,即使有人接听,也无济于事。

二是管理方式不科学。对违反环保要求的行为缺乏处罚,或者处罚方式不合理,通常是对违规企业开出罚单。这种“简单”的罚款方式不但治不了排污,反而加重排污。其原因是,如果偷排没有被发现,或者通过政企合谋,可以节约大量资金;即使发现了要处罚,也就是一定金额的罚款;那么,多偷排一些,就可以把罚金赚回来。在理论上,简单的罚款方式其实形成了地方部门与污染企业“合作分赃”并规避责任的行为,污染企业排污,地方部门进行“管理”,开出罚单,罚金到地方部门手中,剩余利润给污染企业所有,二者“合作”分享“污染利润”。

企业废气排放监控明显不合理。现行废气排放在线监控由企业自行维护,极易擅自篡改数据。由于废气排放是负外部性,而且防治设施成本高昂,污染企业往往不投运防治设备,并同时上报虚假数据。

三是地方保护现象严重,甚至存在多种政企合谋。人大常务委员会执法检查组曾对我国环保法实施情况进行检查,发现地方考核问责机制不健全,压力传导层层衰减,地方领导干部违规干预环境监测和执法,地方保护现象仍然存在。相关部门环保职责不明确,被动应付、推诿扯皮的现象时有发生,存在有案不移、有案难移、以罚代刑等现象。

更为深层次的问题是,污染利润空间巨大,以至于存在多种方式的政企合谋。在地方政府或者个别人员的保护下,一些企业不落实环保要求,进行偷排偷放,上报虚假数据。还存在着一种政府与企业之间广义上的“合谋”,比如,2016年,中央对部分省市进行大气污染监测,地方政府“统一”向有污染排放的企业下达“行政指令”,停止企业运营,等到监测结束之后再开始运营。

针对所存在的问题,我国在政府管理方面需采取相应的措施加强治理与防范。

首先,实行中央直管。

为了能够有效解决地方保护、政企合谋、监管难以落实等弊端,需改进现行的行政管理模式,改为中央直管模式:从中央到各级地方政府,环境监管部门不受各级地方政府管辖,而是受环境部门上级主管单位管辖,直接上通中央,形成“中共中央/国务院——国家污染综合治理领导小组——环保部——各级环保部门”的直管模式,以此规避各级政府对污染环保问题的各种各样的干预与合谋。

建议中共中央和国务院联合成立国家污染综合治理领导小组,由中央领导领衔,小组成员包括中宣部、中纪委、发改委、工信部、财政部、交通运输部、国资委、住建部、环保部、监察部等部委负责人,办公室设置在环保部,就污染治理问题出台方案,落实具体措施,并召开协调会解决棘手问题。

其次,实施“真正处罚”。

“没有真正奖惩的治理是无效的,再好的政策也难以落实”。前文分析了“简单”的罚款方式不但治不了排污,反而加重排污,甚至形成地方部门与污染企业的“合作分赃”并规避责任。如果想要取得切实的效果,关键的关键是要对违规行为、违规企业和违规地方政府实施“真正处罚”。

什么是真正处罚?其标准为:处罚的力度要达到制止违规行为,无论是接受处罚的主体还是没有被发现的违规者。真正处罚之所以能够起到制止作用,是因为违规者知道,一旦发现其违规就逃脱不了处罚,而且处罚的代价要远超过其违规带来的收益,其违规得不偿失。

真正处罚的对象,既包括违规的企业和个人,也包括对违规行为默许、包容、合谋的政府人员。对后者的真正处罚比前者更为重要,这是因为很多企业违规都与后者的默许、合谋和不作为有关。政府进行有效治理的一个关键要点,就是确定真正处罚的力度并实际执行。

有人说“监管人员不足,污染企业众多,管不过来”。这是一个伪命题,此说法不是对管理无知,就是对管理不作为寻找借口。现有的监管人员已经足够多,关键在于如何管理。对所掌握的违规企业,无需全部实施真正处罚,而是先选择最严重的企业进行真正处罚。在处罚最严重的企业之后,再在剩余的违规企业中选择最严重的企业进行处罚。只要实施了真正处罚,其他企业也就不敢违规了。科学的治理方法正如上述所言,而不是很多人去盯住企业。如果没有“真正处罚”,再多的人盯住企业也没有用。

http://opinion.china.com.cn/opinion_25_160325.html

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