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政府赤字是调控手段,不是缺口无奈

根据今年的政府工作报告,2016年,我国要实施更加积极的财政政策。作为重要的扩张性政策手段,我国财政赤字的规模将加大到21800亿元,较2015年提高5600亿元,赤字率达到GDP的3%。面对这一调控部署,学术界和市场上也有一些质疑之声,焦点不外乎三个方面:一是风险性,即赤字规模的加大会不会导致财政风险?二是有效性,即控制和减少支出的效果是不是会更好些?三是必要性,赤字的扩张是需要用未来的政府收入偿还的,“寅吃卯粮”是否必要?

对此,我的回答很简单:我国的赤字是在经济仍有很大的韧性,政策仍有很大的空间,各项改革持续有序推进的基础上实施的,不是“时不利兮骓不逝”,而是“直挂云帆济沧海”。因此,赤字不是收支的刚性缺口和经济下行的无奈,而是借势而动、主动施为,形成宏观调控的有力抓手和突破口。

赤字增加会不会导致财政风险?

我国目前的赤字规模和债务余额完全处于安全线和谨慎原则要求的标准之内。

赤字与财政风险之间的关系一直是财政学界热议的一个问题,但也一直是众说纷纭、莫衷一是。目前能够基本达成共识的是赤字管理的三个谨慎原则:一是增量原则,即赤字的年度增量应不超过下一年的财政收入增量;二是存量原则,即赤字累积下来的债务应不超过财政收入的累计结余和国有资本的净资产头寸之和;三是收益原则,这主要是针对专项债务的,即专项债务的年度偿还本息应不超过专项资产的年度净收益。这三个原则可以保证在最谨慎管理要求的标准下,使得赤字可能导致的财政风险处于完全可控之中。

但是在实践中,由于上述原则缺少直观性和确定性,不同的国家会根据具体情况推出替代性的标准。比如,欧元区为限制成员国政府赤字的膨胀,将前述标准测算为GDP的3%(赤字率)和60%(债务率)两个确定性的指标,并在某种程度上成为通行世界的安全线标准。

从我国的情况来看,尽管近年来财政收入的增速有所放缓,但增量部分仍然超过GDP的3%,而若以下一年度的财政收入增量与本年度的GDP相比较,则会接近4%的标准。照此衡量,我国2016年的赤字规模虽高达21800亿元,却只占GDP的3%,不仅明显低于我国的实际谨慎标准,也符合财政收入增长缓慢的欧元区安全标准。同时,在债务余额(债务率)的管理上,我国政府累计存款结余为3.15万亿元左右,占GDP的比重为4.6%;可支配的国有资产净值为40万亿元左右,占GDP的比重为59%。这样,合计的谨慎标准至少应在GDP的63.6%的水平上,超过欧元区的60%的安全线指标。而根据2016年的赤字规模进行核算,到2016年年末,我国的各类政府债务余额(宽口径)占GDP的比重也仅略多于40%,距离我国的谨慎标准和欧元区的安全指标都有相当大的距离。

在赤字规模之外,我国今年还将发行4000亿元的专项债务,超出2015年的3000亿元,以支持和推动专门项目的建设和发展。专项债务的最谨慎管理原则是收益原则,即项目的净收益应大于等于债务的须偿还本息。按照这一标准,我国2015年国有资本所有者权益收益率为5.8%(也是本世纪以来最低的收益率标准),远超4%左右的债务本息偿还率指标。也就是说,专项债务也不存在过度举债和风险提高的问题。

经过上述分析,来总结一下:风险是无处不在的,赤字规模的增加肯定会影响风险水平的变化。但是,这种变化是渐进的、可控的、可持续的,在距离风险的不可控水平之间存在着严格的指标区别和制度防火墙,我国目前的赤字规模和债务余额完全处于安全线和谨慎原则要求的标准之内。

减少支出会比赤字扩张更有效吗?

赤字政策在效果和效益上都好于控制和减少支出等“新古典理论”模式。

面对收入的压力,有两种办法进行平衡和化解:一是控制和减少支出,二是加大赤字规模。从控制和减少支出来看,政府从市场中拿走的资源变少,留给市场支配的资源规模扩大,企业得以休养生息并专注于生产经营,具有一定的宏观调控效果。但其不足很明显,主要体现在自发性和总量性两个方面:市场的自发性导致企业行动迟缓、浅尝辄止,形不成“态势”和“趋势”,难以满足中国这种大国经济的转型调控要求;政策的总量性则难以触动经济结构调整和企业产能优化,与我国经济运行中的结构调整压力和新旧动能转换的要求不相匹配。

由此,无论是从宏观调控层面,还是从供给侧结构性改革层面,客观上都要求我们保持扩张性的政策安排,用政策的主动性来弥补政策的被动性,用政策的结构性来强化供给与需求的一致性,赤字政策在效果和效益上都要好于控制和减少支出等“新古典理论”模式。

在宏观调控层面,赤字政策是落实国务院关于宏观经济政策“既要立足当前、有针对性地出招,顶住经济下行压力,又要着眼长远、留有后手、谋势蓄势”要求的重要举措。这主要表现在扩张性、针对性和战略性三个方面。

第一,以扩张性的政策效果顶住经济下行压力。赤字政策是典型的扩张性政策,也是积极财政政策的重要手段,在宏观调控的政策体系中居于关键和协同性的地位。2016年政府赤字规模将达到21800亿元,而新增专项债务高达4000亿元,根据一般预算支出1:2和专项支出1:3的引导比例进行核算,政府赤字将引导市场支出增加43600亿元,专项债务将引导市场支出增加12000亿元,合计将为经济增长贡献81400亿元,约占2016年GDP预期规模的11.2%,为顶住经济下行压力作出重要贡献。

第二,立足当前,有针对性地出招。从政策的结构性效果和对经济促进效果来看,专项债务有着一般赤字债务所不具备的灵活性和针对性,目标突出、决策链短、与市场的契合度好。2016年的债务总量结构中,专项债务占比为15.5%;增量结构中,专项债务占比为34.9%,远高于2015年的5.8%和27%的水平。这样,赤字政策的针对性更好,政策的效果也更加突出。

第三,着眼长远、谋势蓄势,政策的战略性作用突出。受到“三期叠加”的影响,我国目前经济运行出现了资产价格波动、产出规模下滑和市场需求调整等一系列压力。赤字规模适度扩大,并将主要用于减税降费,进一步减轻企业负担。预期减税降费的规模将超过5000亿元,显著改善了企业的发展环境,支持了创业投资的热情和能力,着眼长远、谋势蓄势的战略目标得到了较好的体现。

增加赤字对供给侧改革有何作用?

赤字将形成新的生产能力,使供给的增加与需求的增长在结构性上较好地匹配。

在供给侧结构性改革层面,赤字政策将同步着力于供给和需求,两端发力、协同发力和创新发力。供给侧结构性改革须在适度扩张总需求的基础上,使供给体系更好地适应需求结构变化。赤字政策带来的支出扩张效果,对总需求的增长形成了有效的支撑,并通过市场机制使这种效应进一步放大;同时,赤字还将形成新的生产能力,并通过结构性手段,使供给的增加与需求的增长在结构性上较好地匹配,甚至供给扩张本身就在同步引导着需求。

供给侧结构性改革客观上要求我们要去产能、去库存、淘汰“僵尸企业”,要求我们落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策。没有新增加的财力支撑,没有相对充裕而灵活的调动市场的手段和能力,去产能、去库存、保稳定的目标就无从实现。

供给侧结构性改革客观上要求我们要去杠杆、补短板、降成本,在做好减法的同时,更为努力地做好加法,甚至是做好乘法。去杠杆,要求我们进行投融资模式的创新,减少市场主体间接性融资的比例,降低债务性融资的结构,而这恰恰需要更好地运用政府信用,创新政府投融资方式,完善和优化直接融资渠道。补短板,要求我们引导投资转向经济结构中缺失或是不足的领域,减少无效供给、扩大有效供给,而加大的财政投资力度就是引导市场资金流动和供给与生产创新的重要基础。降成本,要求我们着力降低税收成本、制度性交易成本、社会保障缴费标准等等,同时适当增加必要的财政支出和政府投资,加大对民生等薄弱环节的支持,赤字政策的扩张为减税降费提供了空间,以全面“营改增”等政策促进企业主动实施结构性调整、细化分工、整合产业链和价值链,可以更好地实现供给侧结构性改革的目标,提高供给结构的适应性和灵活性,提高全要素生产率。

赤字形成的债务偿还压力是否必要?

赤字政策不仅对当前至关重要,也会明显减轻未来的债务偿还压力。

赤字形成的未来债务偿还压力是否必要,这个问题还真是有些思辨性。政府债务管理李嘉图等价原则告诉我们,增加赤字的实质就是增加税收,其负担和作用具有等同性。但实际上,一旦与我们的宏观经济运行形势和供给侧结构性改革的推进策略相结合,赤字政策的必要性和可行性就显现出来,赤字政策不仅对当前至关重要,也会明显减轻未来的债务偿还压力。

我们来做一个简单的测算,如果不加大供给侧结构性改革的力度,而由市场自然实现优化和过渡,那么,我国财政收入的增速将保持在7%左右,将持续至少5年左右。也就是说,到2020年,我国财政收入的总量将达到21.3万亿元,GDP的总量将在90万亿元左右。如果以扩张性的赤字来换取减税空间,相应地承担结构性改革的成本和压力,并适当地引导市场,形成经济增长的动力,从而使经济低谷期缩短至两年左右,财政收入增速在后3年恢复至10%左右,则到2020年将达到22.73万亿元,GDP的总量将达到95万亿元左右。5年中,第二种方式将多形成约1.4万亿元的债务本息,但累计多获得财政收入约1.8万亿元,减少经济低谷运行状态约3年时间。

从这些结果和收获来看,我们的赤字政策无论是从宏观效应层面,还是微观收益状态都具有可行性和重要意义。

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