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【两会前瞻】社保改革:承上启下的2012年

3月初,2012年全国两会将在北京召开,人民网和《人民日报》政治文化部就公众关注的热点问题展开调查。本次调查涉及二十个热点问题, 截至2月26日24时,在2012年你最关注的十大热点问题调查中,社会保障位居第一,其次是收入分配、社会管理、教育公平、医疗改革、三农问题和反腐倡廉等。

无疑,这项调查的结果反映出公众对社会保障改革提速的期待。利好的消息是,2012年全国统一的社保卡将大面积发放,随之将开始的改革将就此拉开大幕。2012年,北京市22万名市属机关事业单位工作人员都将纳入医疗保险体系;卫生部部长陈竺近日表示,2012年年底前将全面实施已经开展的8个病种保障,并在三分之一左右的统筹地区将保障病种范围扩大到20个左右;不仅如此,如无意外,2012年公立医院改革试点也将铺开。

从这些信息中可以粗略判断,社会保障改革在提速,不过离公众的期待或还有距离。以全国统一的社保卡为例,社保卡实现统一并不意味着养老保险地区的流动将成为现实,养老保险省级统筹还遥遥无期;医改更是遇到坚冰,直到2012年,全国仍有相当数量的公务员未能纳入医保体系。其中不仅包括山东、广东、江西、江苏、湖北等七地的部分公务员,还包括全部中央直属机关的公务员。至于公立医院改革,阻力自不待言,改革路径也不被专业人士看好。

于此当意识到,我国基本的社会保障体系虽已建立起来,面临的改革难题并未减少。相反,如果改革进退维谷、路径稍有差池,目前的成就也将陷入投入不小收益却不大的困境。以目前的情形看,社保改革的深化面临多个问题,最首要的是改革阻力大动力小,投入不足,计划性缺乏。

比如社保统筹,早在1991年,中央就提出有条件的省市应该逐步将社会保障统筹层次从县级向省级过渡。但直到2007年9月,劳动和社会保障部才具体提出要在两年时间内,在全国实现省级统筹。但现实是,至今为止省级统筹依旧没有落实。一个经济体要良好运转,必然需要劳动力的自由流动。如果一个劳动者在换工作地点、工作岗位时可以没有任何负担地带走其相应的社会保障,实际上这对于人才区域经济平衡是有利的,提升了落后地区的人才竞争力。

但很遗憾,很少有地方愿意为此支付成本。从这个角度说,解决社保流动难题不是目的,所谓社保转续只是个过渡性的办法,真正需要解决的是提高统筹层次。之所以社保流动难,就是源于统筹层次太低,绝大部分省市都是以市县为单位,这必然导致原有的社保留在原地,到了一个新地方就重新参保的尴尬。大部分发达国家都已经实现国家层面的统筹,这有利于公民的迁徙和人才的流动,并可以提高社保效率,落实监管。

目前的县级统筹,全国有2200多个市县级统筹单位,基金分散在2200 个单位手里,各自为政、各行其是很明显,中央政府难以有效控制,社保案频发也就见怪不怪。从技术上说,把统筹层次提高至全国并不难。难在各地发展水平不均衡,企业、个人缴费额度也有差异,统筹账户结余情况非常悬殊。譬如一些省市资金缺口很大,但诸如类似广东省等省份结余较多。倘若就简单地一揽子统筹起来,道德风险不可避免的会发生,越落后的地方将越愿意参保,最终让发达地区买单。

因此,抓紧制定统筹细则,即实现公平又保障效率。这个问题已经屡次在两会上讨论,温家宝总理曾经表达过这方面的决心,我们翘首期盼。本届政府的任期只有最后一年,这方面的改革其实可以抓紧完成,希望今年的两会能够将一个满意的方案公之于众。

另值得一说的是,企业承担社保费率过多,政府责任需要跟进。2011年11月,人保部就《社会保险费申报缴纳管理规定(草案)》征求意见。根据草案,企业缴纳险种从养老、医疗、失业险三项扩至五项,新增工伤险和生育险。企业未按时缴纳,可由企业银行账户划拨或拍卖企业资产强制征缴。以个人身份参加养老、医疗保险将纳入参保主体。一个社会的所有公民都应该获得基本的社会保障,企业作为社会财富生产的主要部门,当然应该担负一定责任。从这一方面来说,企业为自己的员工购买社保是其应尽的责任。

但不少专家和论者担心,如果“草案”实施后,此前未按规定参保的企业、劳动密集型企业的用工成本上压力将大幅增加。而目前,中国企业尤其是中小企业的本来就一直在负重前行,盈利能力和效益也在下滑,强制缴纳“五险”必然减弱此类企业提供更多就业岗位的意愿,在目前的就业环境下,对社会整体就业大局也会造成一定程度的负面影响。从理论上说,此番担忧绝也绝非杞人忧天。事实上,和其他国家相比,中国目前社保缴费率确实偏高,实际社保费率超过40%,高于不少经济发达国家。而这其中,大部分的负担压在了企业这一头。于此而言,作为以追求自身利益最大化为目标的市场主体,倘若企业缴纳“五险”的比例不能有所降低,在强制缴纳政策的施行下,势必影响很多企业的良性发展。

企业的社保负担过重,当然更不能成为不为员工购买社保的借口。对此,政府部门更应该承担起应尽职责,在企业承担社会责任的同时,一方面,政府可以给企业减税,并切实降低各种费用,这是可以立即实施的。以中国目前的财政收入来估算,是有能力为企业减税的;另一方面,应加强国家在全民社保上的责任,除了统筹标准提高外,还当逐步解决社保多轨制的弊病,让每个人都享受基本的社会保险。

实际上,中国近10年来的财政增速年均高达19.9%,远高于GDP增速,也高于养老金(社保)增速。仅2010年新增的财政收入就相当于全国养老基金的77%,这更加表明了国家完全有完善社保体系的财力。国家在该方面投入的增加,企业和个人的负担必然有所减轻。必须指出,公务员、部分事业单位职工游离于现行社保体系之外,享受超国民待遇,也正因为财政支出在这方面的投入过重,造成企业和个人必须为自己的社保掏更多的钱,这笔成本最终实际由纳税人负担。

凡涉及公务员和财政投入的事情,都不容易解决。很明显,社保并轨在2012年不太可能有太大的改观。但本届政府可以定出一个目标,给公众以信心,并鞭策和激励下一届政府早日完成此项改革。和养老改革比较起来,医改似乎难度要小不少。其实不然,医疗体制改革刚刚进入深水区,进展不如人意。2012年的公立医院改革试点希望能有所斩获,无论经验、教训都值得谨记。当2013年的此时,我们回顾2012年的社保改革进展时,或许会发现2012年是承上启下的一年,这一年的改革是否能为未来发展奠定良好的基础?

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