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公共服务供给如何均衡发展

全国第六次人口普查结果显示,上海常住人口达2301.9万,其中以外来务工人员为主体的外来常住人口达 897.7万,占全部常住人口的39%。从世界范围考察,近几十年来,人口在地域空间上的分布,主要表现为以大都市区或大都市圈人口增长为主,且增长的势头强劲。一方面,城市发展的活力很大程度上来自移民;另一方面,人口的快速增长及其时空变动也会对城市的发展形成压力,对于上海这样的移民城市来说,主要体现在传统经济增长方式对资源环境的压力,以及出行难、看病难、上学难、住房难等问题较为突出。未来要促进城市人口与经济社会协调发展,必须以人口的长期均衡发展为战略。

正如党的十八大报告所提出的,实现人口长期均衡发展的基础,需要 “逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,促进人人平等获得发展机会”,需要 “改进政府提供公共服务方式”。就上海而言,目前公共服务自身的特性以及公共服务供需间的矛盾所引发的问题,都需要政府通过体制机制的创新,改进公共服务的提供方式,提高公共服务供给的效率,增强公共服务资源配置的有效性,提升政府公共服务的水平,增加公共服务资源承载的能力。当前,需要着力破解几个核心问题。

一是在城市公共服务覆盖常住人口的政策取向下,如何通过制度创新构建一个面向全体常住人口的公共服务供给模式?

享受基本公共服务是每个公民的权利,无论身处何处,其公民权都应该得到保障,这是“权利公平”的体现。 “机会公平”是要破除外来人口享受城市公共服务的制度障碍,让稳定居住和稳定就业的外来人口都有机会享受 “同城待遇”。 “规则公平”一要体现 “普惠性”,即不管你属于哪个阶层,在义务教育、公共卫生等基本公共服务享受上均一视同仁;二要体现 “差异性”,即在城市公共服务资源尚不能满足需求的情况下,非基本公共服务如非义务教育阶段的教育资源的供给,应该基于 “权利与义务对等”的原则,即根据居留时间的长短、贡献大小,通过梯度累进的方式与本地居民共享。由此可见, “规则公平”是三大原则的基础,但机会、权利既靠制度规则,也要靠来沪人员自己努力争取,这在某种程度上也是对那些没有进城的农业人口公平性的体现。

二是在社会保障和公共服务资源供给短缺,且户籍制度继续存在的情况下,如何构建一种 “互利共生”的公共服务资源共享平衡机制?

对流动人口居留模式的研究表明,一般情况下,居留时间越长,继续居留的概率就越高,对城市公共服务的需求也会随居留时间的不同而有所变化。但是,上海不可能同时满足众多来沪人员落户的诉求,在城乡及区域公共服务水平存在较大差异的客观现实下,盲目放开还会引发 “洼地效应”,加剧资源的拥挤度。因此,要化解公共服务需求全面快速增长和公共服务资源紧缺之间的矛盾,促进社会和谐发展,一要明确各级政府的职责,制定合理的财政分担机制;二要建立基本公共服务均等化进程的路线图,在努力实现权利公平、机会公平和规则公平的基础上,提供一个稳定、统一、公开、可预期的制度环境,为来沪人员享受公共服务消除制度上的障碍。

与此同时,也要注重建立 “互利共生”的动态平衡机制。一方面,均衡公共服务资源发展,提高资源优质化,实现优质资源在不同人群间的共享平衡;另一方面,在产业新城等重点建设区域,先行、超前建设部分优质公共服务设施,在吸引人口导入的同时,也满足居民日益增长的公共服务需求。

三是在上海人口空间移动、居住分化的人口分布变动下,如何依据人口结构及空间变动的特点,构建一种灵活的公共服务资源配置机制?

公共服务资源按属性服务于一个或几个不同的群体,因此资源的配置必须高度关注人口的结构及空间分布。 “六普”数据显示,上海常住人口出现了居住分化的趋势。比如,受教育程度高的人口主要分布在中心城区和郊区新型产业区,外环以外是外来务工人员重要的分布区域,内环与中环之间是外来人口白领的主要分布区域等。为此,一要构建一种 “紧扣人口、瞻前顾后”的灵活的公共服务资源配置机制,即在配置公共服务资源时,既要防止资源浪费,也要预防规划不留空间等现象的发生;二要探索建立较有弹性的公建配套使用机制,改变以往根据人口总量 “全面开花”的资源配置方式,按服务对象的数量、人口结构及未来变动趋势,来确定教育、卫生及养老等资源配置的数量。

四是在城市公共服务资源承载能力受限的客观条件下,如何提高现有公共服务供给及资源利用和使用的效率?

上海各区县之间人口规模、结构各异,公共资源的配置也不尽相同,可以考虑在供给方式上借鉴国外 “整体政府”服务模式,通过多主体的联合,提供无缝隙公共服务,发展多元化、多层次的社会公共资源服务模式,满足不同层次居民对社会公共资源尤其是基本公共服务资源的消费需求。同时,通过整合提高政府配置的社会资源的利用效率,弥补公共服务发展过程中资源利用的不平衡性,提高设施的利用率,打破按行政区域设置的常规配置路径,以“最佳服务半径”为原则,扩大覆盖面,避免出现资源过于集中在某一区域的情况。

从世界范围看,人口向大都市圈集聚是一个必然的发展趋势。伦敦、东京、纽约等国际大都市在发展过程中,都遇到了人口急剧增长带来的各种社会问题。这些城市在应对时,综合考虑了本国的产业转型、资源现状以及公共服务供给等多方面因素,依据各自的特点,制定了不同的人口发展战略。如纽约针对集中、高效、密集和多样化的城市优势,制定实施了与产业、资源、公共服务匹配的人口发展战略。上海应该借鉴国际大都市发展的经验,以公共服务为手段,积极改变公共服务的提供方式,逐步实现基本公共服务均等化,促进上海人口的长期均衡发展。

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