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杨志勇:2015积极财政政策更有力度

杨志勇 中国社会科学院财经战略研究院 研究员

2015年3月6日,十二届全国人大三次会议新闻中心在梅地亚中心多功能厅举行记者会。财政部部长楼继伟和副部长刘昆就“财政工作和财税改革”的相关问题回答中外记者的提问。我们从中可以更清楚地看到2015年财政工作与财税改革的一些基本思路与运作方式。

一、赤字率实际达到2.7%,积极财政政策更有力度

实施有力度的积极财政政策和加快财税体制改革是2015年财政工作的重要内容。赤字率是财政政策力度的最主要体现。楼继伟部长解释了赤字率口径问题。2015年2.3%的赤字率比2014年的2.1%要高,这体现了积极财政政策的更有力度。实际上,扩张力度绝不止这一点。按照年度实际收支口径来看,2015年赤字率实际上达到2.7%。财政工作不是玩数字游戏。明明白白告诉公众财政政策的事实,是积极主动服务的表现。

二、地方债存量问题的解决需要更加务实的措施

有赤字,就有债务。国债规模从来不是各界关注的焦点。与国债相比,地方债形成原因特殊,长期以来是个黑箱。即使有权威的审计署审计数据公布,但对地方债风险的担心从来就没有消失。

新预算法的实施,意味着省一级政府获得发债权,但地方能发多少债是由中央决定的。地方债限额应该怎么确定?确定高了,可能进一步预算软约束程度加深。确定低了,地方政府公共服务的提供又会受影响。与经济新常态的出现相伴随的是,政治新生态已在形成。绕过制度约束,进行制度外融资,已不会是地方政府官员的选择。在这样的制度条件下,合理确定地方债限额,就显得特别重要。2015年预算确定的6000亿元地方债限额主要针对新问题的。存量地方债则另有解决办法。要对地方债进行合理分类,区分地方政府性债务形成的不同原因,明确责任。地方债风险总体可控,但局部地方确实存在较大风险。解决地方债问题,不是要增加风险,而是要形成良好的制度,促进国家治理的现代化。这种做法从整体上说是务实的。

堵后门开前门。前门多大,后门怎么堵,都很有考究。问题的关键是要有准确的决策信息。众所周知,之前两次审计署给出地方政府性债务数据,引起社会关注,也成为决策的重要依据。但是,这还远远不够。审计署审计的目标和财政任务是有区别的。再者,审计之后现实又有一些新变化。这些都要求进一步落实地方政府直接负担的债务数据。从财政视角看地方债数据,要求的不仅仅是整体数据。为了解决问题,有必要对每一个融资平台,每一笔债务数据,一一甄别,区分政府和企业的责任。政府应承担的责任,应列为地方政府直接债务,统筹解决。属于企业责任部分,则应积极探索新的解决办法。如企业无力负担,就应探索PPP以及其他市场解决办法。对于少数只能通过救助方式来解决的,就必须综合运用财政金融手段,积极防范财政金融风险。

三、社会关注的税制改革难度较大

在人大授权立法背景下,财政部三度上调成品油消费税,引发社会争议。楼继伟在提到应对严峻的财政收入形势时,谈及这一措施的积极作用。成品油消费税上调不仅仅是促进节能减排,在财政收入筹集作用上,不可忽略。这样做,也不违法。现在的关键不在于做法是否违法,而是税收政策作为公共政策,如何有效回应公众的关切。三度上调,税收负担上升是一个问题。更重要的是,过于“任性”的调整,不利于政府公信力的形成,也无助于税收法治化建设的推进。2020年基本完成人大授权立法的改革任务是既定目标,但这绝不等于一切要等到2020年才做。改革应该是条件成熟一个就推一个,而不必坐等最后时刻。

税收优惠一度是我国吸引外资的重要手段。后来,许多地方为了吸引资本,也采取了各种各样的优惠政策。应该肯定这些优惠政策的历史作用。但是,市场经济的进一步繁荣需要统一的市场。清理税收优惠政策,势必影响相关者利益,但它是全国统一市场形成的需要,是减少税收行政干预的需要,只能统一行动,而且这是税收法治化的要求。

四、经济下行压力大,财税改革专业性较强,难度不可低估

财政收入形势严峻的背景下,推行财政改革。特别是一些改革意味着财政收入的减少和财政支出的扩大,财政支出压力较大。“营改增”是税制完善的需要,将更好地发挥增值税的中性作用,但也会导致收入下降。特别是,不动产纳入增值税抵扣链条之后,如何保证各种政策实施所需要的可支配财力,难度较大。财税改革的推进,不仅仅是勇气问题,而且还需要智慧。

财税改革的专业性决定了不能一味地迎合各种声音,当然这不是漠视公众呼声,而是要通过沟通,更好地实现各方利益诉求一致性目标的实现。个人所得税就是一例。更加公平的个人所得税需要加快综合所得税制改革步伐,从而更好地考虑各类家庭的负担。

经济下行压力较大是财税改革的重要约束条件。有力度的积极财政政策,对减税有要求,对扩大支出有要求,而且本来财政收入增长乏力。这些注定了2015年的财政工作和财税改革之路不会是坦途。未雨绸缪,多种预案,将会保证2015年财政的平稳运行,从而更好地发挥财政在国家治理中的作用。

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