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扶持新型经营主体,让农民钱包鼓起来

仝志辉 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、农业与农村发展学院副教授

“十三五”规划明确提出,要加快转变农业增长方式,使农业现代化取得明显进展。这要靠一大批新型农业经营主体得到发展。今年的《政府工作报告》提出,“积极发展多种形式农业适度规模经营,完善对家庭农场专业大户农民合作社等新型经营主体的扶持政策,鼓励农户依法自愿有偿流转承包地,开展土地股份合作、联合或土地托管。”这确实是发展现代农业、转变农业发展方式的一个战略举措。

近年来,我国粮食生产“十一连增”,农民收入持续较快增长,农业农村经济发展取得巨大成绩,为经济社会持续健康发展提供了有力支撑。但农业发展面临农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、资源环境“硬约束”加剧等新挑战,迫切需要加快转变农业发展方式,进行农业结构调整。

过去我们在发展农业新型经营主体上面,主要是用财政扶持政策,国家都是用了真金白银,财政部门、粮食等大宗农产品收储加工企业、国土部门、金融机构等组织去加以落实。这次总理提到要发展适度规模经营,重点提了要加强家庭农场、专业大户,农民合作社,说明在扶持新型农业经营主体中要紧扣规模经营这个中心,突出重点,分类支持。

农业经营规模是由国情、资源禀赋决定的,不是随意确定的,所以我们只能追求适度,不能盲目求大、强行推进。从全国来看,由于各地的农业资源禀赋、农民就业和收入结构等自然经济条件千差万别,不可能存在一个放之四海而皆准的土地经营规模适宜标准。所以,合理确定适合当地的土地经营规模要靠各地从实践中探索。从许多地方的实践来看,土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的,土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10—15倍的,比较适合多数地区的生产需求,应当给予重点扶持。不仅各地农业经营适宜的规模标准不一而足,农业规模经营的实现形式也要因地制宜,各地要结合实际不断探索和丰富适合当地发展的有效形式。有条件的地方根据农民意愿,可以统一连片整理耕地,将土地折股量化、确权到户,经营所得收益按股分配。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。有条件的地方应制定扶持政策,引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。引导农民以承包地入股组建土地股份合作社,鼓励承包农户开展联户经营,引导发展农民合作社联合社,扩大生产经营面积,解决土地碎片化和产出能力低下等问题,推动集约规模经营。引导鼓励龙头企业与农民或农民合作社以“订单农业”等方式实现规模经营。

家庭农场、专业大户、农民合作社,相对于原来的小农经营来说,规模都有扩大。但是并不仅仅是体现在土地耕作规模上。比如农民合作社,很多合作社社员仍然是家庭耕作,但是其农产品销售、技术服务等都有合作社提供。这是扩展了生产环节之外的服务环节的规模。这类规模的扩大可以节约农户经营成本、提高农户收益,是当前特别需要加强的。

推进农业适度规模经营的政策措施,可以被分为两类。一类是农户流转承包地,使得土地被集中使用,产生生产环节的规模经营。一类是农民合作社、农业经营性服务组织等开展农业社会化服务,产生服务环节的规模经营。多种形式的规模经营其实就是这两类。虽然我们的政策措施已经注意到其中的区别并开始分别加强,但是,理论还没有对此清晰地加以论证。这已经对实践产生了不利影响。第一,片面强调流转农地,片面通过扩大土地经营规模推进规模经营,导致由于人工成本增加产生增产不增收,经营不可持续,或者出现经营规模扩大不能带来农民收入同步增长,这都是由于对于服务环节规模经营的机制和原理理解不清,从而在追求流转农地中取消家庭经营,违背农业生产原理,适得其反。第二,在推进农业社会化服务体系建设中不讲发展的重点,单纯强调多元主体、平等竞争,使得农业社会化服务环节的规模扩大没有同步带来农户收入的增加。

中国农业经营的适度规模的扩展,需要对足够多的农业经营主体提供全程服务才能形成。农业服务当然是要服务农业,但是农业由农户为主的经营主体提供,如果农业服务仅仅是对于土地经营规模大的农业经营主体提供,大多数农户没有享有,就不足以实现农业服务的充分规模。土地流转总有一定限度,而土地对于农民的经济、社会保障、人文的意义不会失去,这就使得至少有三分之一到二分之一的土地是在中小农户手中。不对众多中小农户提供服务,不仅不足以充分扩展服务规模,也不利于在一个区域内实现集中服务,因为中小农户土地和规模经营主体经营的土地是相互交叉的。规模化服务不仅要明确其中的服务组织的业务是服务农业,更重要的是要看它提供的服务,从事家庭经营的农户能否得到,它产生的服务收益农户能否得到。农业社会化服务体系不仅要在服务内容上和农业相关,更重要的是服务于农户从事的农业,让农民从服务农业中首先获益和获益最大。

最近几年,一些地区探索开展农地托管发展适度规模经营取得了很好的效果。这种经营模式可以在坚持农户家庭承包经营制度不变的前提下,为农民提供产前、产中和产后社会化服务,既可以让农民保留土地承包权还可以得到比土地流转还多的收益,既节约了生产成本又解放了农村劳动力,既为农民开辟了稳定增收渠道又提高了规模生产所带来的单产收益,是农地自发流转向规模经营过渡的有效形式。山东供销社通过土地托管服务,改变原先的一家一户分散经营模式,实行规模化生产、标准化种植、集约化经营,让更多的农民得实惠,非常受农民群众欢迎,目前土地托管面积超过1000万亩。实践证明,农地托管能够较好地适应农地流转新形势,有效避免行政推动农地流转带来的诸多不利,具有牢固的群众基础和较为广泛的适用范围,是一种接地气的规模经营实现形式。从我自己的调研来看,山东供销社坚持以土地托管为切入点,推进现代农业服务规模化。打造3公里土地托管服务圈,推进农业服务规模化从产前、产中到产后多个环节按照专业化的要求,优化资源配置。

对于扶持新型农业经营主体的工作,我们仍然还有很多工作要做。比如,怎样充实和完善这方面的财政激励机制?如何使得龙头企业和农民合作之间产生连接、确保龙头企业“联农带农”却没有给出任何实际的招数。怎样在推进一二三产业融合发展中促进产业链增值收益更多留在产地、留给农民?

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