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关掉非许可行政审批这个“偏门”

杨小军 国家行政学院教授

我们把钱称之为钱,也有人称之为货币。如果把钱称之为货币了,我们就说它不是钱了,那一定是“怪物”。一直以来,非许可的行政审批就是这样一个“怪物”。从概念上和归类上看,它不是行政许可,但它与行政许可一样,成为了行政机关事前管制社会事务的手段,其作用与行政许可无二。

既然,其实质与行政许可相同,怎么又会被称之为非许可的审批呢?这个原因还得从2005年的《行政许可法》说起。《行政许可法》是一部非常好的法律,也是对行政许可设定控制得非常严格的法律。按照这个法律的要求,不少行政审批过不了《行政许可法》的“关”,非得取消或者废止不可。而当时行政机关又需要这些个事前控制手段,有些事前控制手段还有内部管理的性质,等等。鉴于此,人们就创造了一个非许可审批的概念和小小的“偏门”,给这类管制行为一个留存的空间。这就是非许可审批来源的根本原因和实际需要。

人们当初设想虽然是良好的,但其结果却是可笑的。原以为非许可审批只是内部管理,结果却大大超出了内部管理范围;原以为非许可审批只是一个小小的“偏门”,数量很少,暂时保留,结果却在在这个小小“偏门”里装进了越来越多的内容,暂时保留也成为了遥遥无期的长期霸占,所谓内部管理,其界限也越来越模糊,内外兼具,以内管外,这些现象屡有发生。总之,非许可审批的现实,很大程度上已经背离了设想的初衷,成了行政审批制度改革一个“堡垒”。

“堡垒”不除,改革就会无法全面推进。下一步的改革,就是要完全废除非许可审批这个行为种类,关掉非许可审批这个“偏门”,在法律制度中,再没有非许可审批这个制度和概念,行政许可就是行政许可,内部管理就是内部管理。真正做到正本清源,名正言顺。

办法之一,清理并废除非许可审批。在现有的非许可审批行为中,很大一部分实质上就是行政许可。这类非许可审批行,表面上或者程序上看,似乎是内部管理事务,也是内部管理程序。但最终要控制的仍然是外部的事务和外部的公民、法人、其他组织的权利义务。例如,金融机构高级管理人员任职资格,是所谓非许可审批行为。这实质上就是准入资格限制,是典型的外部事务和事前控制措施。又例如,收费标准和税收减免的审核,也是非许可审批。但无论是收费还是税收,最终都是针对企业、个人这类外部主体的,而且是重大的权利义务事项,却长期被隐藏在所谓内部审批之中。

办法之二,清理并转换为内部管理。有些非许可审批,应当是纯粹的行政机关的内部事务。既然如此,就应当清理出来,让它成为真正的内部管理。例如,归侨、侨眷身份确认,也是非许可审批。对归侨、侨眷身份如果确需保留,那我也认为,这仅仅是行政机关内部管理事项,行政机关你通过日常管理手段可以确认,完全没有必要以审批方式进行管理。所以,转为内部管理的,不仅仅是内与外的问题,更为重要的是不得再以事前控制的方式进行管理。所以,要谨防有些地方和部门用“换汤不换药”的思维和方式,仍然进行审批式的管理。这才是行政审批制度改革的核心所在。

办法之三,清楚并通过立法上升为行政许可。理论上讲,我们不否认非许可审批中有些就是行政许可,甚至是无法取消的行政许可。如果是这样,那么应当以法治的思维和法治的方式来处理这少数的非许可审批。严格按照《行政许可法》的规定,从严控制行政许可的增设。如确实符合法定条件和法定程序的,当然也可以转换为行政许可。

无论用什么方法,我认为,都必须坚守住关掉非行政许可“偏门”的原则,必须坚守住拧紧增设行政许可“阀门”的原则。否则,改来改去,别让一个“堡垒”换成另一个“堡垒”。

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