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对法人破坏文物案应加大追责力度

很多破坏文物案都是法人违法案件,其中有些还有地方政府身影,因此,有必要研究建立重大文物违法案件责任追究制度。

今年年初,国家文物局通过举办指导性案例遴选推介活动,发布了“2014-2015文物行政执法十大指导性案例”,这对推动各级文物行政部门和执法机构主动作为、履职尽责,有着积极意义。这些入选案例在执法主体上包括了省、市、县三级文物行政部门和文物、文化市场等多种执法机构,颇具代表性。其中格外令人关注的是,遴选出的十大案例全部为法人违法案件,表明遏制法人违法是当前文物行政执法的重点。

法人违法案件是机关、企事业单位人员,在法人意志支配下以法人名义组织实施的违法行为。相对于个体犯罪来说,法人违法尤其是政府机关法人违法的破坏性极强,在行政指令和经济利益左右下,文化遗产经常会遭到毁灭性破坏。一些政府官员对破坏文物现象持漠视纵容态度,甚至直接干涉、阻挠文物执法,导致文物行政执法难度极大。

文物保护法》规定,文物执法主体是各级文物保护行政管理部门。可执法无权、队伍薄弱、地位羸弱的现状,让基层文物执法难以到位。去年轰动全国的平武报恩寺建设控制地带内违法建设案件,在工程论证时就遭到当地文保人员的反对。在阻止未果的情况下,当地文保人员集体向国家文物局写了举报信,这才引起重视。但违法事实败露后,反映情况的文保人员有的被调离岗位,有的被停止职务。这显然不正常。

而近年来,很多地方都掀起了大规模“旧城改造”、“新区建设”的浪潮。当文物保护与经济建设二者发生冲突时,一些地方政府总倾向于经济先行。特别是出现法人违法案件,地方政府出面为破坏文物者说情现象时有发生。

实践证明,文物执法必须依靠各级政府的守法和依法,依靠文物部门与公安、司法机关的执法联动,才能凝聚执法合力。例如2014年陕西洛南县擅自迁移拆除县级文物保护单位城隍庙案,就是一起典型的政府法人违法案件。陕西省委省政府对此高度重视,最终商洛市纪委依法依纪分别给予商洛县县长、分管副县长等责任人员行政处分,就是种警示。

面对违法案件查处不应简单罚款“一罚了之”,就应强调行政处罚的完整性,通过责令改正违法行为,原址修复文物本体,拆除违法建筑物,恢复文物保护单位历史风貌,不仅让违法主体承担违法成本和整改责任,更体现以文物保护为核心的执法目标。同时,通过对重大文物违法案件坚持行政处罚、刑事调查和行政责任追究“一案三查”,针对一批地方政府、部门和国有企业的主要负责人进行行政追责,将一批涉嫌刑事犯罪的责任人移送公安司法机关,坚持行政处罚、责任追究、行刑衔接,才能产生惩戒与震慑的明显效果。

《文物保护法》第九条规定:“各级人民政府应当重视文物保护,正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系,确保文物安全。基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针,其活动不得对文物造成损害”。面对当前文物安全的严峻形势,必须坚决维护和捍卫法律尊严,竭尽全力保护文化遗产,必须敢于处理日益突出的法人违法事件,坚决依法办事,切实履行职责。

在此我还建议:通过国家法律,研究建立重大文物违法案件责任追究制度。进一步强化地方政府在文物保护领域的责任,明确规定领导干部违反文物保护法律法规的追责规定,对于地方政府不履行文物保护法定义务,甚至法人违法破坏文物的违法违纪行为,应像环境保护、国土资源保护一样,严肃追究其政纪责任。

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