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莫让“顶层设计”走形

在改革进入“深水区”、攻坚在即的今天,“改革的顶层设计”问题引起人们广泛关注。这一概念,表达出我们对推进全面改革的一种新认识。但从实际情况看,人们对“顶层设计”的理解并不一致,甚至存在不少认识上的误区。澄清这些误识,无论对准确把握改革的目标和方向,还是对拿捏改革尺度,都非常重要。

在我看来,“改革的顶层设计”不是一个空泛的概念,也不是一个什么都可以随便往里装的筐,而是针对现阶段改革状况提出的战略思考,至少在四个方面应有明确的界定。

顶层设计不是事无巨细的执行方案

在科技领域,一谈到“设计”,人们往往会联想到为完成某件事情提供具体的图样、实施方案,总之和落实有关,因而越具体、详尽越好。但是,体制改革意义上的设计却不是这样。尤其顶层设计,更不能如此。顶层设计的确切含义,应当是明确改革方向,划定改革边界,为来自第一线的改革探索留出空间,降低改革的风险。

这首先是因为,我国地域广阔,发展程度不一,各地条件千差万别,即使是常规性工作,尚且不能完全按一个模式进行,更何况改革,尤其是整体性改革。指望制定一个在所有时期、所有情况下对全国所有地方都适用的详细规划,然后大家不折不扣地来执行就行,显然是天真可笑的。其次是因为,全面的、整体性的改革涉及各种最复杂的关系和矛盾,会遇到各种不确定因素。不可能设想,我们对所有这些关系、矛盾、因素及其变化都了如指掌,提出一一对应的解决方案。我们曾经假设,因为掌握着科学理论,我们能够通过制定和实施包揽一切的规划,实现生产和需求的完全平衡,并因此而选择了计划经济。在这方面,历史已经给了我们足够深刻的教训。

特别需要指出,如果普通人这样理解顶层设计,可能仅仅是个认识问题;但是,一旦掌握着权力的部门和决策者也如此理解,那就可怕了。按照这样的思路推进顶层设计,最可能的结果是:公权力本来是改革的对象,现在却成了改革的主体,于是,改革变成了权力对社会的包揽和管制,变成了掌权者自娱自乐的游戏。

强调改革有发生这种异变的可能,绝非危言耸听。在实践中,我们已经在一些部门的所谓“改革创新”中看到了这种变形。从这个角度讲,一些学者对“顶层设计”的前景怀有忧虑,甚至进而对这个提法持保留态度,也可以理解。这样的“顶层设计”,本质上反映的是计划经济式的思维。

必须摒弃把顶层设计等同于权力集中的误识,防止把顶层设计看作新一轮权力上收的起点。改革应是上下互动的过程。一方面,中央为改革提供明确的理念、思路、原则和框架;另一方面,地方和基层在给定的条件范围内放开手脚,进行探索。这恰恰是邓小平一直坚持的思路。邓小平强调,党的好政策不是靠少数人坐在办公室里想出来的,而是广大党组织、党员和人民群众在实践中创造出来的。我们党把这些好的经验加以概括、总结,才形成了党的正确决策。这一思路,今天我们仍然应当坚持。

所以,在重视改革的顶层设计的同时,很重要的一条,就是要警惕和防止计划经济思维的复活。

顶层设计不只是中央的事情

对顶层设计认识的另一个误区是,一听到“顶层”这个词,一些人就以为是指最高层,好像顶层设计只是中央的事情。这是不对的。顶层设计是系统论的概念,其基本含义是,把要做的事情看作一项系统工程,着眼于把事物的整体性和可操作性有机结合起来,进行统筹思考和规划。系统是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。系统作为一个概念是相对的,世界上任何事物都可以看成是一个系统。因此,一方面,一个系统由许多个要素共同组成;另一方面,每个要素本身又是更小的要素组成的系统,只是在母系统中作为子系统存在罢了。

所以,正确的理解,应该是把顶层设计视为整体设计、系统设计。每个相对独立的系统都可以有自己的顶层设计,都要对顶层设计负起责任。把全党全国作为一个系统,党中央便是顶层设计的责任人;把省、市、县分别看作系统,各省、市、县也应有自己的顶层设计。至于基层,更是一个越来越有必要把经济发展、政治发展、文化发展和社会治理统筹起来进行考虑的系统。

因此,应该把顶层设计作为下一步地方和基层推进改革的一项基本要求。近年来,由于不断深化的改革的推动,在不少地方和基层的改革尝试中都可以看出,顶层设计的理念在不断强化,顶层设计的原则得到运用。但是,也必须承认,全面而言,改革的状况不容乐观。除了相当一些地方缺乏改革动力外,还有相当一部分地方的创新停留在就事论事上,停留在一次次“雨过地皮湿”的活动上,缺乏整体性和系统性,治标不治本,充其量只能收到“头痛医头、脚痛医脚”的效果,甚至往往连这样的效果都没有。改变这种状况,迫切需要顶层设计理念的普及。

片面地把“顶层”理解为高层,在实践中还往往导致这样一种情况:一些部门出于自己的考虑,加强垂直管理,对地方和基层提出各种要求,作出各种限制,客观结果是拿走了本属于地方和基层的权力,却把更多的责任留给下面,使得地方和基层在本地域范围内的统筹和协调无从谈起,严重挫伤地方和基层推进整体改革尝试的积极性。因此,规范部门的权力,是改革顶层设计一项不可缺少的内容。

顶层设计不是部门设计

从系统论角度讲,或全国,或一个省、一个市、一个县,都可以当做一个系统来设计。由此似乎可以推定,一个部门同样可以作为一个系统来设计。我们不得不说,这恰恰又是一个重大的认识误区。的确,每个部门都有自己的工作,都可以为改进工作进行探索和创新,从更深层次上说,还可以用顶层设计的理念进行深度探索和创新。但这个道理却不能简单地搬用到政治体制改革领域里。政治体制改革,本质上是公权力的改革,是公权力的重新分配和调整。部门作为现行权力格局的一部分,是典型的构成公权力系统运行的要素,应当作为改革的对象被纳入顶层设计中,而不是改革的顶层设计的承担者。在这方面,它和作为一个系统的省、市、县有着重大的不同和区别。

现阶段改革中往往有一种倾向,就是自觉不自觉地把改革创新混同于工作任务,把它们布置到部门中去落实。部门工作同样需要创新不假,却不是改革的本义,至少不是改革的主要内涵。

部门通常是为完成常规工作而设立。相反地,改革则是要打破常规。在这一点上,二者实际上存在矛盾。把改革的重任交给部门,就是要求以常规工作为基本职能的部门把打破常规作为自己的任务,这就如同把管理鸡群的任务交给黄鼠狼。在这里我绝无贬低部门工作的意思,在国家权力运行中,部门工作自然有其不可或缺的意义。我只是想说明,用这个思路来推进改革是不行的。

把改革顶层设计分解到部门去设计,最直接的结果有二:一是架空改革,二是改变改革的实质。

说它架空改革是因为,这个过程本身就是一个消解改革的过程。邓小平曾经强调,改革是社会主义制度的自我完善。为什么需要完善?就是因为存在不那么完善的方面。而在林林总总的不完善的方面中,最突出的,就是权力配置不够合理,运行机制不够健全,从而使我们执政不够科学。因此,调整权力结构、理顺权力关系、规范权力运行是改革的题中应有之义。但是,上述“落实”式的改革首先把体现权力配置现状的部门排除在外,这就使改革没有了对象,进而失去了理由。

这样一来,改革中许多问题的性质就被改变了:该不该拥有某种权力的问题变成了怎样使用这种权力的问题;要不要还权于社会的问题变成了怎样加强对社会控制的问题;要不要适度分权的问题变成了权力如何自我限制和约束的问题;等等。总之,用把改革变成部门任务的方式代替顶层设计,或者把顶层设计等同于部门设计的简单相加,必然导致顶层设计的变形和改革的变质。我多次强调的改革“部门化”和“碎片化”,即为所指。

顶层设计必须以调整利益格局、遏制既得利益膨胀为目标

由于长期执政理念和执政思路存在问题,我们形成了一套不够合理、不够科学的执政体制。对这套体制的弊端和缺陷,邓小平早在1980年的《党和国家领导制度的改革》中就有全面而系统的概括。改革进行到今天,尽管成就之伟大有目共睹,但我们也不能不承认,这些弊端和缺陷,在现实中仍大量存在。针对这些弊端和缺陷提出的一系列改革任务,远未完成。

之所以未完成,是因为这种改革比想象的要难。其中最难就难在,权力的背后是利益,权力配置背后是各种资源(包括经济资源、政治资源、社会资源、文化资源)和利益的分配。不合理、不科学的体制,不仅仅使权力运行状况不佳,而且还会沉淀出不合理的利益格局。今天的改革已然到了一个关节点:不去触动权力配置背后的利益格局,对既得利益作出明确限制,很难取信于民。

这几年公众中开始出现对改革失望的情绪,既非我们的经济发展不够快,也非老百姓没有得到任何实惠。很重要的一个原因是,改革在不少方面不是限制,而是加强了既得利益的地位。特别是,在改革“部门化”、“碎片化”的情况下,一些机构借改革为名,行扩权之实,“改革创新”成了强势群体、强势部门揽权扩权的工具,更令社会怨声不断。前几年吴敬琏先生就明确指出,部门利益和既得利益的干扰,是深化改革、完善社会主义市场经济体制最主要的障碍。他认为,一个很令人担忧的现象,就是不少部门明目张胆地把部门利益置于国家利益和民众利益之上,部门利益和强势集团结合得越来越紧密。看这些年权力越来越向部门集中的势头,便可断定此言不虚。至于愈演愈烈的腐败现象,不过是对权力节制不力而必然长出的毒瘤而已。

因此,改革顶层设计一个最根本的目标,就是要调整不合理的利益格局,遏制既得利益的膨胀。强调改革顶层设计,强调改革进入打“攻坚战”阶段,就是要“攻”调整利益格局、遏制既得利益膨胀这个“坚”。尽管调整权力和利益格局、触动既得利益不是一件容易的事情,会遇到各种各样的阻力,尤其是来自体制内的阻力,但执政党拿出“壮士断腕”的勇气冲破这些障碍和阻力,改革才会有光明的前景。离开了这一点,无论谈改革,还是谈顶层设计,都没有实质性意义。

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