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中国外交的五大“落差”与对外政策调整

——“将改革进行到底”系列述评

陈向阳(中国现代国际关系研究院世界政治所副所长)

未来5-10年将是中国战略机遇期的新阶段,美国独霸与西方主导的“后冷战时代”结束,世界多极化、经济全球化、区域一体化、社会信息化叠加演进,中国持续快速崛起引发中外复杂互动与内外紧密联动,机遇期同时也是风险期。中国外交须直面以下五大“落差”,正视问题与矛盾,与时俱进,革故鼎新,开创和平发展新境界。

五大“落差”

其一,中外之间对于中国的实际国力在认知上有落差,中国的发展中国家身份备受质疑。中国GDP总量稳居世界第二,并将在未来10年接近乃至赶超美国,中国崛起规模之大、速度之快及其所带来的世界权势调整之深,均为世界历史所罕见。中国加速崛起对外“挤压”客观效应显现,即便是和平崛起也使人担心害怕,因中国对国际体系主导力量与周边邻国皆构成不小的压力,对此我们自己未必感受得到。而外界也只在乎中国GDP总量世界第二与未来的世界第一,无视中国人均GDP仅第89名的现实,层层加码、一再敦促中国承担“大国责任”,西方大国更企图利用中国分担责任,“引导”与“规范”中国崛起的方向。

其二,民间与国外对于中国外交的表现在评价上有落差,两大外交方针被非议。首先,国内国外评价中国外交表现呈两极化,国内民众责怪其“不给力”甚至“太软”,国外却一再指责中国对外“强硬”、“自负”、“欺凌邻国”。中国外交的分寸与力度更难拿捏,容易两面不讨好。其次,未来5-10年中国仍处“由大到强、将强未强”的特殊阶段,外界对华不满挑衅与国内民意浮躁沸腾叠加,国内不乏韬光养晦“过时论”,中国更难兼顾“韬光养晦”与“有所作为”。如简单坚持韬光养晦与忍耐,易被国内民众指责为软弱妥协;如一味突出有所作为与进取,易被国外指责为强硬蛮横。再次,外界误以为中国和平发展就是无条件放弃使用武力,并以此来衡量中国是否是在和平发展,更企图藉此束缚中国的手脚,限制中国“维权”。

其三,对外工作传统做法与新形势新要求有落差。首先,坚持“不结盟”虽有利于中国独立自主与行动自由,但也易陷入“战略孤独”。随着中国加速崛起,一再强调与过于固守该原则的弊端显现,包括没有交心盟友、外界对中国缺乏信任、关键时候处境孤立、维护权益势单力薄、提出主张无人喝彩,尤其是面对美国凭借同盟体系与“伙伴网络”与中国博弈,中国易陷以一对多、单枪匹马、孤军无援的被动处境。

其次,坚持“不干涉内政”的成本增大。随着全球化时代内政与外交的界限日趋模糊,加之中国海外利益迅速拓展,综合国力倍增提升中国反干涉能力与自信心,中国国际责任显著增大,中国难再简单坚持该原则:一是内政与外交紧密交织、难以切割,有时内政即外交、外交即内政,如一律不干涉,势必影响中国外交权益与地缘利益;二是外国情势演变影响到中国的海外利益,如一味固守该原则,势必危及海外利益;三是国际法新发展导致由联合国与区域组织出面的“国际干预”已成现实,中国作为安理会“五常”之一,难再置身国际社会集体与合法干预之外。

再次,周边海洋争端加剧导致“搁置争议、共同开发”陷入困境,“维权”与“维稳”难以兼顾。中国崛起、美国“东移”、周边海洋争端凸显三者叠加,“搁置争议”既办不到、也更有利于对方“实际控制”,“共同开发”则被对方独自开发取代、中国权益备受侵蚀,该原则难以为继、需作权变。

其四,外交资源手段相对不足与外部环境的压力需求有落差。中国对外长期重视经济发展,习惯“以经促政”,经济实力与经济手段比较优势突出,但在军事安全、政治体制与价值观两方面实力不济、手段不够、经验不足,不仅在对外拓展国家利益与保障境外安全的能力之间矛盾突出,而且在军事安全与政治价值观上的国际话语权匮乏,加之受制于“不结盟”与“不干涉内政”,中国对周边与国际热点地区的战略投入不足,导致左右局势发展的控局能力不强。面对美国挟军事安全与“民主”价值观两大优势“转向”亚太,中国仅剩经济优势,博弈“中美邻”大棋局颇为吃力、容易吃亏。

其五,对外工作战略谋划、体制机制与“大外交”、“大安全”的客观形势有落差。与美、俄等世界主要大国相比,中国缺乏系统的对外战略,“战略空白”导致对外工作欠缺方向、章法、规划,容易各行其事、找不着北、没有定力。在体制机制上,存在部门利益干扰国家利益、内外分割、政出多门、相互掣肘等诸多问题,缺乏强有力的跨部门、超部门统筹协调机构,在涉外海洋与危机管理问题上尤其突出。

七大调整

其一,在战略目标上,未来5-10年对外工作需力争实现三大目标:一是经营维护并延长战略机遇期,为国内改革发展稳定塑造总体有利的外部环境;二是捍卫核心与重大国家利益,维护领土完整、主权独立、国家统一与安全;三是积极参与国际体系改革,适度承担国际责任,获取更大制度性权力。

其二,在战略定位上,坚守“发展中社会主义大国”身份不动摇。兼顾GDP总量世界第二与人均仅第89名的双重身份,对内防止头脑发热,对外防止被忽悠捧杀。承担“国际责任”坚持量力而行、尽力而为、责权对等,

其三,在战略原则上,统筹内外两个大局,兼顾韬光养晦与有所作为,充实和平发展。首先,对外工作既要为国内大局服务,又要不断回应国际社会对华疑虑、不满与期望,防止完全被国内民意左右。其次,随着中国实力增强与地位上升,对外工作应重点研究如何作为、在哪作为,精心策划作为的时间、地点与领域。再次,和平发展要软中带硬、绵里藏针,关键时候敢于“亮剑”。对外充分阐明中国坚持走“和平发展道路”不是绝对与无条件的,为维护“核心利益”而使用武力自卫反击,其与和平发展绝不矛盾。

其四,在战略策略上,调整三大政策。首先,灵活对待“不结盟”,防止“战略孤独”。在坚持独立自主的同时,有重点分层次地发展“含金量高”、“货真价实”的战略伙伴与“铁杆”友邦,尝试“半结盟”或“准结盟”,扩大回旋空间。其次,务实看待“不干涉内政”。主动介入国际尤其是涉我性事务,通过“创造性介入”与“建设性参与”施加积极影响,施加影响注重方式方法,以维护拓展利益、增强国际影响力、塑造“负责任大国形象”。再次,处置周边海洋争端超越“搁置争议、共同开发”,改采“主权归我、保持争议、自主开发、管控危机”的新方略。

其五,在战略布局上,突出重点,聚焦周边。首先,当前及未来5-10年中国和平发展的主要矛盾与挑战来自周边,周边又是大国角逐的主战场,应将周边作为对外战略布局的“重心”,优先与重点经营周边,徐图外围。其次,重点谋划周边与海洋两大战略。周边战略统筹东北亚、东南亚、南亚、中亚、南太与西亚六大方向,突出重点,有效应对朝核、阿富汗、伊朗核等难点,统筹陆海、侧重于海。海洋战略突出近海、兼顾远洋、三管齐下:一是加强“海洋外交”,二是发展海洋经济与科技,三是推进海军现代化。

其六,在战略手段与资源配置上,扬长“补”短,双管齐下。首先,发挥经济优势,用好用足“经济牌”与“市场牌”,善用“经济杠杆”撬动对方。其次,在军事安全领域急起直追、软硬兼施。加强军事外交,扩大国际安全合作,增加区域与国际安全“公共产品”供给。

其七,在战略实施上,抓紧推出对外“大战略”,强化“大外交”与“大安全”统筹协调机制。

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