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学习之旅:蒂勒森首次东亚行

张志新 中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员

3月15日至19日,美国国务卿雷克斯·蒂勒森将展开任内首次亚洲三国之行。目前,特朗普政府班底配置尚未完成,外交与国家安全领域政策评估与制定仍在进行当中。因此,蒂勒森此行与其说是美国对亚太盟国的安抚之旅,不如说是他的上任学习之旅。

从蒂勒森此行的国内背景里看,特朗普政府忙于处理内政议题,外交上多数是“危机管理”。一方面,特朗普新政府在人事任命上深受国会民主党人的制约,人员不到位,相应的政策评估与制定就难免滞后。根据《华盛顿邮报》统计,截至3月15日,在需要国会参院批准的533个关键岗位中,特朗普仅提名50人,而且只有20人获得批准。在国务院系统,目前仅国务卿蒂勒森与驻联合国代表尼基·黒莉2人获批。常务副国务卿、副国务卿,乃至助理国务卿等全部空缺。少数奥巴马时期的官员留任,但也对新政府的亚太政策知之甚少。如日前,负责亚太事务的代理助理国务卿苏珊·桑顿明确表示新政府的亚太政策将不会使用“再平衡”字眼,但新提法“尚未出炉”。另一方面,按照特朗普首席战略师班农的说法,新政府就任伊始就会拿“争议性话题”开刀,推动华盛顿的“政治变革”。目前来看,废除奥巴马医改法、废止金融监管法,以及强化边境执法、推行移民法改革是特朗普“百日新政”的重点。

然而事与愿违,一则2016年大选乱局并没有因为特朗普就任而终结,民主党仍试图查出俄罗斯影响美国大选的切实证据,从而破坏特朗普当选的合法性;二则特朗普仓促推出的“旅行禁令”两次遭遇联邦法院挑战,实质上已经影响到其行政命令的权威性。在此背景下,特朗普很少就国际事务发言,即便有发言抑或延续美国传统政策主张,或者有所偏离但很快回归主流,处理涉外事务更多是“危机管理”。

与此同时,蒂勒森所代表的国务院系统在特朗普新的国家安全决策架构中有被“边缘化”的趋势。特朗普上任后重新规划白宫国安会的权力分配,班农被赋予前所未有的决策权。加之,特朗普的女婿库什纳被任命为总统高级顾问后,参与了多数总统会见外国政要的活动,因此有媒体称其为“影子国务卿”。人事权方面,蒂勒森看好的副手埃利奥特·艾布拉姆斯已经被特朗普否决,前美国驻联合国代表约翰·博尔顿、前国务院政策规划司司长理查德·哈斯也从常务副国务卿的职位竞争中退出,使得蒂勒森在国务院处于“孤家寡人”的地位。财政权方面也没有好消息,路透社消息称特朗普已经要求外交与对外援助部门在2018财年削减预算28%,尤其将大幅削减缴纳用于联合国等多边国际机制、应对气候变化和对外援助的资金,这也将使美国“首席外交官”蒂勒森的工作更加难以开展。此外,白宫近期的多项外交决策据说都没有征求蒂勒森的意见。例如,2月初时任国安顾问的弗林强硬谴责伊朗试射弹道导弹,特朗普会见日本首相安倍、指责朝鲜发射导弹,以及新政府是否支持以“两国方案”解决中东问题等,蒂勒森均未参与决策。

在此背景下,蒂勒森亚洲之行很大程度上既是在朝鲜试射导弹后的“危机管理”之旅,也是熟悉外交业务的学习之旅。从近期特朗普的施政不难看出,新政府的“学习曲线”相较于以往新总统持续的时间更长。一方面,所谓无知者无所畏,“政治素人”特朗普像“冲进瓷器店的公牛”一样敢于打破国际关系的传统规范和准则,但又没有准备好承受其严重的后果。无论是与台湾领导人通话,还是公开质疑“一中”原则,都是新总统上述特质的体现。而蒂勒森在参院公然宣称将阻止中国接近新建岛礁,也凸显其对外交事务的不熟悉。另一方面,不当家不知道柴米贵,就像特朗普临到废除奥巴马医改法之时,才意识到美国医保制度如此复杂,只有在朝鲜试射导弹后,特朗普才明白对朝先发制人的打击目前只能是“纸上谈兵”,关键时候还是需要中国帮助。而且,中美深度交织的经贸关系也使得特朗普贸然发动“贸易战”的想法变得愈发不切实际。中美两国元首只有尽快坐下来就各自关心的问题深度沟通,才能最大程度上维护彼此的利益,维护亚太地区的和平与稳定。有鉴于此,蒂勒森此行的最大成果或许就是促成中美领导人下月初在佛罗里达州的峰会,确保中美关系重上稳步发展轨道,对此我们拭目以待。

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