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王建民:扩大公共建设投资能否振兴台湾经济?

针对蔡英文当局面临的台湾经济问题,华广网9日刊载中国社会科学院台湾研究所研究员王建民的评论文章指出,在两岸关系日趋紧张的背景下,在台湾当局消极保守的投资、人才政策下,台湾当局很难创造更好、更宽松的投资环境,台湾也缺乏更好的投资项目与投资诱因,加上受“公民运动”与环保运动的影响,台湾当局很难顺利推动公共建设投资与民间投资,也很难从根本上改变台湾经济发展的困境。

全文内容如下:

经济问题是蔡英文执政面临的重大挑战之一。蔡英文上台执政后提出了一系列有关经济发展目标、方案与措施,其中名称概念颇多,且一直在变,先有“五大创新产业”,后改为“5+2创新产业”,目前又增加到“十大创新产业”,最新进展是将“加强投资台湾”及“落实结构改革”列为未来四年振兴经济的两大主轴。日前台湾“行政院”正在制订“扩大公共建设四年计划”,并将2017年定位为“建设年”,希望通过推动公共建设投资带动更多民间投资,以振兴经济,翻转台湾,实现台湾经济再次腾飞,即蔡英文在英国《经济学人》杂志发表文章提出的让台湾再次成“猛虎”的“宏伟目标”。

去年底,台湾当局开始制订“扩大内需加强投资计划方案”,希望通过减税与扩大投资等积极财政政策促进经济发展,其重点项目涉及地方建设、重大交通、电力与城市改造等。2月2日,台湾“行政院”通过“国发会”提出的 “‘国家’发展计划2017-2020年4年计划暨2017年计划”。其中,2017年经济增长目标为2-2.5%,未来4年为2.5-3%;未来4年计划总投资接近1万亿元(新台币,下同),重点是推动下一世代基础建设。目前台“行政院”初步提出的“公共建设四年计划”内容包括四大项:一是轨道建设,如捷运、轻轨建设等;二是水环境,主要是与水资源开发有关的建设;三是绿能建设,以绿能发电为主;四是智慧宽频基础建设、资讯设施建设等,这四项预算投资在7000至8000亿元之间。在产业发展方面,主要是促进民间投资包括 5+2产业创新、数位创新、晶片设计与半导体产业创新、文化创新产业、科技创新等十大创新产业。另外,蔡英文竞选时提出、选后积极推动的城市拆迁改造(即所谓的都更),也是投资拉动经济的举措之一,如能顺利推动,对促进经济增长有重要帮助。

为此,新年开始,民进党当局主导的“行政立法协调会”努力合作,积极推动经济与财政法案的修正,其中将修正《产业创新条例》列为优先项目,希望通过税收与奖励等办法促进投资、创造更好的政策诱因与条件。

从刺激经济增长与经济发展的角度观察,扩大公共建设投资及带动民间投资是可行的路径与做法。蒋经国当年推动“十大建设”,为日后台湾经济发展奠定了重要基础。然而,台湾民主政治化之后,受环保与政治等因素影响,台湾基础建设与公共建设进展缓慢,成为台湾经济发展放慢陷入困境的重要原因。据统计,多年来台湾公共投资与公营企业投资一直呈现负增长或低增长。许多重大基础建设工程进展缓慢,如台北到桃园机场的捷运历经20年才于日前完成通车,建设多年的台湾棒球馆因新任台北市政府的政治干预而陷入半停工状态。如果能够大力推进重大公共基础建设,并以此带动民间投资,不仅对改善相对落后的城市基础建设有很大帮助,而且会拉动经济增长,扩大就业,不失为好的政策选择。

事实上,随着岛内外经济形势的好转以及台湾当局的政策鼓励,台湾自去年底出现了一股新的投资热。台电公司去年底计划未来5年内投资4000亿至5000亿元,其中包括在彰化县投资3300亿元开发再生能源。为配合未来发电“重气非核”政策的转变,台电公司于2月初宣布在基隆、台中兴建第四、第五座天然气接收站,总投资接近千亿元。台湾高科技龙头企业台积电提出“2020年投资计划”,决定在南部科学园区投资5000亿元设立3-5纳米集成电路制程。去年第四季度,台湾资本设备进口规模明显增加,达到历史新高的124亿美元,年增长达30.4%,也是投资趋热的表现。

不过,尽管目前台湾当局初步提出的公共基础建设项目不少,但仍缺乏重大或标志性的建设工程,多是分散的、中小型项目。总体投资规模也不是很大,按四年8000亿计算,每年只有2000亿元,即只有70亿美元。同时,台湾当局没有足够的财源提供公共基础建设投资。尽管近两年台湾税收有明显增加,但每年还有约2000亿元的财政赤字,许多投资计划需要通过追加预算或特别预算以及发行公债来落实。因此台湾当局采取积极的财政扩张政策受到财源的制约,影响实际投资效能。特别是台湾公营企业多年来善于配合“政治”,投资承诺多、落实少,效果不明显。

当然,仅依靠公共基础建设是不足以拉动经济增长,关键在于公共投资在整体固定资本形成中的比重很低。民间投资在拉动经济增长与扩大就业方面的作用更大。尽管去年底以来台湾岛内出现一股新的民间投资热,但这是相对前几年投资停滞不前而言的,目前民间投资主要集中在半导体与绿能等少数产业领域,整体投资范围不广,大项目与有投资诱因的项目不多,这是为何台湾企业海外投资额一直高于吸引外商直接投资额的关键所在。

就台湾投资营商环境而言,并不如境外评估机构评估的那样高,相反台湾的投资营商环境并不佳,政策保守,限制较多,尤其是缺乏足够的劳工,土地取得困难(台湾工商界称之为“五缺”即缺地、缺水、缺电、缺人、缺才),都在制约着民间投资与境外投资。台美商会与台欧商会每年发表的年度报告均会对台湾投资环境尤其是相关政策提出批评与建言。目前台商也有意返台投资,但仍对岛内投资的劳动力供给与土地取得困难等表达了担忧。特别是台湾当局对大陆企业在台投资限制严格,让最具对外投资动机与能力的大陆资本无法在台湾有发展的机会与空间,大大压缩了台湾的投资潜力与经济发展机会。

另外,蔡英文当局大力推动的城市老旧房屋改造是一个很好的政策导向,有助于改善居民居住环境与城市面貌及拉动经济增长,但面临补偿争议与钉子户等棘手问题,并不容易推动。因此,扩大公共基础建设投资以及带动民间投资方向是对的,但受制于政经环境,要真正落实与推动,则会遇到许多困难。在台湾社会高度政治化的背景下,在台湾当局一直企图“逃避大陆”与“远中”的政治战略下,在两岸关系日趋紧张的背景下,在台湾当局消极保守的投资、人才政策下,台湾当局很难创造更好、更宽松的投资环境,台湾也缺乏更好的投资项目与投资诱因,加上受“公民运动”与环保运动的影响,台湾当局很难顺利推动公共建设投资与民间投资,也很难从根本上改变台湾经济发展的困境。(王建民,作者系中国社会科学院台湾研究所研究员)

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