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治理雾霾应该采用适当方法并培育执行能力

孙文凯 中国人民大学经济学院副教授 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

近几年北京雾霾问题日益严重,按照北京环保局统计,2016年北京空气达标天数只有全年一半多一点,虽然趋势上比2015年有好转,但空气级别良以上占比只有11%,而海南、昆明等达到90%以上。北京市空气污染中,各类污染物都有一定贡献,而PM10的占比最大。工业、尾气、燃煤、扬尘、气流、湿度、环境等都是雾霾形成的重要原因。今年前半年,北京的雾霾天气相对以往又有所好转,但是今年9月3日,国家环保部向媒体通报,认为由于西伯利亚冷高压弱于常年,推测今年秋冬季天气形势不容乐观,重污染天气将提前到来。这意味着未来几个月雾霾的防护问题会尽快提上日程。

面对空气污染这个难题,北京市已经出台了很多措施。比如煤改清洁能源、压减电力行业的本地排放、改造燃煤锅炉、治理高排放机动车、管控重型柴油车、加大工业企业调整退出步伐、促进排放挥发性有机物重点行业企业的转型升级、加强执法监督和地区间协作等。9月16日住建委刚刚发布的《2017—2018年秋冬季建设系统施工现场扬尘治理攻坚行动方案〉的通知》进一步吸引了大家注意。《通知》要求在冬季采暖季的11月15至次年3月15日,在各主城区,停止各类道路工程、水利工程等土石方作业和房屋拆迁施工,只有特殊项目单独审批才能开工,不遵守的企业将被惩治。

《通知》中规定的通过减少相关项目施工减少扬尘治理冬季雾霾会有很大效果吗?几乎可以肯定的说效果不会太大。首先,相比于周边工业排放、本地汽车扬尘和尾气污染以及冬季燃煤等排放,施工造成扬尘导致的雾霾污染一直被认为要小得多。第二,在北方,由于温度原因,冬季本身施工项目就很少,在冬天采暖季禁止施工,本身的冲击也就很小。

那么《通知》会有什么作用呢?我觉得目前它主要反映了市政府治理雾霾的决心。长期以来,众多企业不顾对公众损害制造污染排放而不用负责任,这种具有负外部性的行为今后一定会面临越来越严重的惩治。在《通知》这个相对较容易实行影响较小的政策之后,相信其他部门还会有更严厉的治理政策出台。

通过《通知》我们还可以看到什么呢?我认为就是其反应的政府的治理污染的政策选择可以更有有效率的办法。

在经济学中,治理类似污染这种负外部性的行为一般都会提到三种办法:行政管制、庇古税和可交易污染许可证。行政管制就是强行设定企业生产和排放份额,类似当前《通知》这样的强制关停项目。庇古税是针对排放收取一定的比例税,以税收的方式对污染行为进行惩罚矫正。可交易污染许可证是对排放企业发放总的排放限额,但允许企业间就限额进行市场化买卖。一般的结论是,通过税收和可交易污染许可证的方式可以达到比简单行政管制更好的结果。即:达到相同的减排目标,但产生的经济效率损失较小。这主要有两个原因:第一,行政管制往往不能有效识别企业减排成本,从而不能做到让减排成本比较低的企业去减排,强制减排最后有可能使得减排成本较高的企业也被迫减排,这就在同样的减排总量目标下没有达到社会成本最低的结果。第二,行政管制缺乏激励效应,即当减排到行政管制目标后企业就不再有进一步减排动力,而税收和许可证仍然能够激励企业进一步减少排放从而减少税收成本,或者将多余的排放指标交易到市场上获利。

税收方式和可交易污染许可证方式也有一定不同。理论上,庇古税一般将税率设定为和排污造成的边际成本相等。但在现实中,由于信息不完全和不对称,政府部门并不了解排污造成的成本到底有多大,因此很难准确设定税率。同时,如果以减排总量为目标,也很难设定合适税率使得排污总量恰好达到目标水平。而可交易污染许可证可以通过许可证的发行限额保证达到减排目标水平,并且由于每个企业可交易彼此配额,因此在充分竞争市场能够保证最低成本减排企业排放最多污染,从社会看也是有效率的结果。但许可证同样依赖充分的信息和竞争性市场。税收和许可证的另一个区别是税收收入归入政府,而除非拍卖成交,许可证往往是免费发放,交易收入归入企业。

从当前北京雾霾治理现状看,税收和可交易的许可证都是可行办法,其中可交易污染许可证是比较理想的办法,能够在信息不完全情况下有效率地达到减排目标。

《通知》反映的全面禁止相关施工是否反映了政府没有意识到行政管制的可能低效率呢?或者没有认识到许可证的好处?事实当然并非如此。在本世纪初几年,政府就在尝试就水资源等分配采用交易许可证办法。对于排污的交易许可证也已经讨论多年,在思想上其实是成熟的。并且,2016年11月,国务院办公厅正式印发《控制污染物排放许可制实施方案》,提出我国要将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度,明确排污许可证将按行业分步实现对固定污染源的全覆盖,率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证,2020年全国基本完成排污许可证核发,实现“一企一证”。2017年6月22日,北京市首批排污许可证发证给几家企业,标志着这种治理污染的方法已经开始全面进入操作阶段。目前的困难不是在认识上,而是在执行能力上。监测排污的技术存在困难,使得我国环保部门还无法实现对企业排污量进行连续性准确监测,而这恰恰是总量控制与排污许可证制度推行的根本条件之一。

因此,和其他政策一样,在政策设计关注效率的同时,要加大政策执行能力建设。技术能力和执行能力建设进度,决定了在治理污染方面,更有效率的许可证方法替代简单行政管制方法的速度。

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