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立足发展解决养老金不平衡不充分问题

李长安 对外经济贸易大学公共管理学院教授

根据中国社会科学院最新发布的《中国养老金精算报告2018—2022》测算,我国参保缴费人员的增长率将从2018年的3.1%放缓至2.5%,未来五年,平均每年离退休人员却会增长5.5%左右。其结果,养老保险的制度赡养比将会持续上升,到2022年,需要平均2.56名在职职工供养一名退休人员。届时,全国会有一半的省份需要不到两个在职职工供养一个退休人员,其中个别省份甚至出现赡养比接近1:1的情况,支付负担将十分沉重。

养老是最大的民生问题之一。十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。很显然,在社会保障领域,主要矛盾也呈现出广大人民群众对更多更好社会保障的需求和社会保障发展不平衡不充分之间的矛盾。在老龄化社会提前到来、“未富先老”特征明显的新时代,就必须认真解决好社会保障发展不平衡不充分的主要矛盾。

在社会保障发展不平衡方面,虽然总体而言养老金不存在缺口,但地区之间不平衡问题十分突出。根据人社部统计,2016年我国基本养老保险基金收入37991亿元,支出34004亿元,收入大于支出3987亿元,年末基本养老保险基金累计结存43965亿元。不仅如此,作为社会保障“蓄水池”和“预备队”的全国社保基金, 2016年年底规模已经超过了16000亿元。但是,分地区看,2016年收不抵支的地区已经增至7个,分别为黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海。其中黑龙江不仅当期收不抵支,且累计结余已穿底,“负债”232亿元。相比之下,广东、北京、江苏、浙江、山东等东部地区占据了企业养老金累计结余的近“半壁江山”,所占比例为48.8%,其中广东一省就以7258亿元的累计结余占总累计结余近两成。

在社会保障发展不充分方面,目前我国养老保险的覆盖率超过了90%,但中国人口基数大,还有一亿人没有参保。这一亿未参保的人主要包括三种人:一是灵活就业人员;二是新业态就业人员,比如互联网业、快递业等;三是中小企业人员,特别是以农民工为主体的从业人员。这就意味着他们将来老了以后,可能缺乏基本的养老保障。国家统计局发布的农民工监测报告也显示,进城务工的农民工养老保险的参保率尚不足30%。不仅如此,参保队伍不稳定、断保退保率高也是社会保障面临的一大问题。人社部曾发布过一个官方数字,在2013年年底,全年累计有3800万人中断缴纳养老保险。这几年经济增速持续下滑、企业效益不佳以及负担沉重问题突出,断保退保的人数估计只会有增无减。

因此,尽快解决社会保障发展不平衡不充分的矛盾,是确保广大民众“老有所养”以及社会保障可持续、安全运行的必要之举。

首先,加快养老金全国统筹的步伐,解决发展不平衡问题。从上世纪九十年代开始,提高养老金统筹层次就被提上了养老金改革的议程。但是,由于种种原因,目前仅有北京、上海、天津、陕西和福建等少数省市能达到真正意义上较为规范的省级统筹标准。除此以外,其他省市的基础养老金统筹层次依然还在“县级统筹”和“市级统筹”,管理也比较分散。按照部署,人社部将从今年开始,先实行基本养老保险基金中央调剂制度。而要实现中央调剂,前提是要进一步巩固省级统筹,从建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度起步,通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂。作为一个过渡方案,中央调剂的主要思路是按各省职工平均工资和在职应参保人数,确定上解的基础,按各省退休人数和全国人均拨付额向省级统筹基金下拨中央调剂基金,适度均衡省际负担。

其次,继续扩大养老金覆盖面,解决发展不充分问题。鉴于目前尚有大约10%左右的应保人员尚未参保,因此,继续挖掘潜力,继续扩大养老金的覆盖面,努力做到应保尽保。认真做好社会保障跨地区转移接续工作,切实减轻企业和参保人员的社保负担,维持社会保障的稳定发展,降低断保退保的比率。规范提前退休现象,并进一步探讨适度提升最低缴费年限,以完善当前基本养老保险制度的资格条件,形成全国性的统一政策要求,从而提升制度的公平性和财务可持续性。

最后,解决养老金不平衡不充分问题必须立足自身发展。从国家层面来说,养老金涉及到广大民众的基本需求,因而必须放到战略位置上去加以高度重视。发展是第一要务,只有经济发展了,财政蛋糕做大了,用于社会保障的财政补贴资金才能逐步增加。除此以外,还需要不断拓宽养老金资金来源渠道,包括划转国有资产补充养老金、在安全第一的原则下扩大社保基金的投资渠道,以增加养老金的投资收益。对于地方来说,必须抛弃等靠要的思想,只有立足本地经济更好地发展,才是最根本的解决之道。而对于广大民众而言,也必须树立正确的社会保障观念,不应被“社保无用论”的错误观点所误导。事实上,只有政府、地方与全体民众共同努力,社会保障发展不平衡不充分的矛盾才能得到真正的解决。

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