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政策沟通重在对接发展道路

赵可金 清华大学当代国际关系研究院副教授、察哈尔学会高级研究员

在当今世界上,由于历史传统不同、社会文化殊异、社会制度和具体国情千差万别,“一带一路”沿线国家在发展道路呈现出多样化的特征。然而,当今世界日新月异的全球化和区域化浪潮把众多国家推到一个共同的舞台,缘于各自发展道路差异造成的国家利益分化,日益成为限制国家发展和彼此外交关系的障碍。其中,一个重要表现是,各国都在从本国国情出发,提出大量的发展规划,在区域合作上提出不同的倡议和构想,仅在亚太地区就有TPP、RCEP、APEC、亚太共同体、东盟10+3、孟中印缅经济走廊、下湄公河合作倡议等数不清的倡议和构想,甚至如一些学者所说呈现出“制度过剩”的问题,各种倡议平行用力,不仅造成资源浪费,甚至还会成为激发国家间竞争对抗的诱因。

一、互联互通重在规划互通

自中国政府提出建设“一带一路”倡议后,把互联互通作为整合和解决当前区域合作架构“制度过剩”问题的一条重要思路,提出了政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通“五通”的解决方案,这无疑为打通在欧亚地区存在的各种双边、多边的区域合作架构提供了一条建设性路径。其中,在“一带一路”建设的“五通”之中,政策沟通是“一带一路”建设的重要保障,被中国政府摆在首要位置。

自2013年以来,以习近平和李克强为代表的中国领导人,积极访问“一带一路”沿线国家,通过举行会谈、发表文章、回答记者提问和与社会各级接触,向各国政府领导人和民众推广“一带一路”的合作倡议,受到了各国的积极响应和高度重视,尤其是习近平通过访问哈萨克斯坦、俄罗斯、白俄罗斯等国家,推动与这些国家实现发展规划的互联互通,已经将“一带一路”政策沟通推进到了东欧重镇波兰。可以预料,习近平下一步将不断向西推进,访问波兰、捷克、匈牙利等中东欧国家,打通通往西欧、北欧和南欧的合作通道,最终通过发展战略和地区合作的互联互通将欧洲经济圈和亚洲经济圈链接起来,实现丝绸之路经济带的早期收获计划。

历史上,在海路没有畅通之前,沟通东西方的主要通道是陆上丝绸之路,有草原森林丝路、沙漠绿洲丝路、高山峡谷丝路等不同路线,有皮毛之路、茶叶之路、珠宝之路、玉石之路、香料之路、茶马古道、取经传经之路等不同类别,这些早期承载着经贸网络和人文交流的诸多丝绸之路成为不同文明互学互鉴、对话交流的主要通道,推动了东西方文明的交汇发展。然而,后来由于奥斯曼土耳其帝国阻断了东西方的交流通道,频繁的战争、仇杀和劫掠等地缘政治压力迫使东西方交流被迫改道。由于握有欧亚之间主要的陆路贸易路线,奥斯曼帝国的经济因而蓬勃发展,并频频对周边国家用兵,战乱和紧张的局势进一步打击了丝绸之路的繁荣。奥斯曼帝国对西欧及亚洲间贸易的垄断,迫使西班牙女王支持克里斯托弗·哥伦布西航寻找亚洲海路。此后,欧洲探险家对新航路的开辟,东西方交流的主要通道从陆路向海路转移,陆上丝绸之路从此衰落下去,无垠戈壁和漫漫黄沙吹老了岁月,曾经辉煌一时的丝绸之路文明由此衰落下去。迄今为止,由于受到历史恩怨、地缘政治、族群冲突等诸多因素的限制,古丝绸之路沿线国家始终没有走出一盘散沙的困窘境地,甚至成为滋生国际恐怖主义、政治分离主义和宗教极端主义的温床。

因此,要想复兴丝绸之路的辉煌文明,重新架起东西方沟通的陆路桥梁,使得天堑变通途,首要的是推动沿线国家发展规划的互联互通,广泛汇聚沿线国家追求和平、发展、合作、共赢的共识,推动发展道路的互联互通。因此,之所以强调发展规划互通,最主要的原因就是通过打造开放、包容、均衡、互惠的区域经济架构,谋求在更大范围、更高水平和更深层次上推动经济要素有序自由流动,资源高效配置和市场深度融合,塑造欧亚世界岛的持久和平和共同繁荣。这也是习近平主席为什么自就任国家主席以来三度访俄、两次访问哈萨克斯坦以及遍走“一带一路”沿线国家的原因所在。

二、规划互通重在扩大利益汇合点

毫无疑问,一个国家的发展道路和发展规划本质上属于该国家的内政,攸关整体国家利益,是一个十分敏感且易发冲突的领域。从根本上来说,一个国家只能从本国的国情和实际出发,独立自主地选择自己的社会制度和发展道路,其他国家不得干涉。因此,在推进“一带一路”合作倡议过程中,必须恪守主权底线,要本着求同存异、兼容并蓄、和平共处、共生共荣的方针,积极开展多层次的沟通和协调,特别是注重扩大彼此利益的汇合点,确立以增量互通带动存量互通,循序渐进地推进发展道路相向而行。

首先,要重在扩大共同利益的最大公约数。

尽管“一带一路”沿线国家发展道路各异,但大多数国家都是发展中国家,实现经济持续快速发展是各方共同的需求,也是共同利益所在。即便是欧洲发达国家也因为面临债务危机、社会实业率局部不下等难题而日益强调采取措施走出经济困境,尽快实现经济复苏。因此,发展是“一带一路”沿线国家的共同期盼,也是推进“一带一路”合作倡议的第一要务,尤其是在基础设施建设领域,由于地处内陆地区,该地区长期以来并没有受到国际投资客的重视,形形色色的“断头路”比比皆是,且由于基础设施投资大、见效慢、收益低等原因,“一带一路”沿线国家的基础设施年久失修,发展滞后,已经成为制约沿线国家发展的瓶颈所在。如果确立以基础设施互联互通为先导,以发展道路和发展规划互联互通为主导,尽快打通阻碍丝绸之路经济带的重重阻碍,将是扩大“一带一路”共同利益的关键,有助于塑造合作共进的势头,也会振奋世界各国投资家的信心。

其次,要重视建立沿线国家核心利益的保障机制。

推进发展道路和发展规划的互联互通,必然会触动“一带一路”沿线国家的利益格局,引发围绕国内利益格局重组的政治矛盾,如果处理不好,就会陷入“一带一路”沿线国家国内政治斗争的泥淖而不能自拔。以往域外大国比如大英帝国、前苏联和美国等介入印度、阿富汗、伊拉克等国内事务的教训表明,采取越俎代庖的办法,喧宾夺主,即使利他的意图再高尚,也难免因卷入内部政治矛盾、教派纷争和族群冲突而大伤脑筋,甚至会损失国家利益和丢失战略机遇。因此,中国在推进“一带一路”合作倡议的时候,要重视建立沿线国家核心利益的保障机制,要坚持底线思维,不干涉对方内部事务,不挑战各国核心利益,确立包容性发展和包容性外交的理念,多做各方能接受、受欢迎的事情,以合作共赢推动国际公共产品的提供。

再次,要确立竞争性利益的透明协商和公平竞争机制。

“一带一路”本质上是区域经济合作架构,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,在项目规划、工程竞标、监督管理等各个环节上都要坚持公正、透明、法治和负责任的原则,重视建立和完善竞争性利益的公平竞争机制,努力实现资源的优化配置。“一带一路”不是搞势力范围,更不是单方面扩展地区主导权的霸权主义,对于一切合作项目都要坚持共商、共建、共享的原则,尊重各利益相关者的意愿,决不能搞拉郎配,更不允许采取霸王硬上弓的霸道作派。

“大道之行也,天下为公”,“一带一路”能否取得最终的成功,最根本的是在推进过程中能否建立起公平正义的体制机制。因此,发展道路互联互通,最根本要靠制度设计。要在推进过程中避免短视的项目化驱动思维,不能仅仅满足于搞一锤子买卖,更不能人走茶凉,要着眼于长远打算,通过体制、制度和机制的设计,将“一带一路”的具体项目与双边、多边、地区和国际机制设计结合起来,真正建立起多样化利益的整合和巩固堤坝,为“一带一路”的长期发展繁荣奠定坚实的制度基础,这才是“一带一路”政策沟通的最终落脚点。

三、扩大利益汇合点的关键是多层次沟通。

扩大利益汇合点是一个复杂的利益权衡过程,需要确立多层次的沟通,既包括最高领导人之间的直接沟通,也包括作为政策制定和执行部门的部委和地方政府之间的沟通,还要推进专门政策研究部门之间的政策沟通和与社会各界之间的政策沟通,通过建立纵横交错的立体化沟通网络,多开展耐心细致的政策解释和政策对话,是扩大“一带一路”沿线国家利益汇合点的关键。

一是最高领导人之间的政策沟通。

发展规划的互联互通表面上来看涉及众多领域,牵涉到复杂的利益磋商,实际上所有这些复杂问题都可归结到一点上,那就是世界哲学和发展理念的沟通,亦即究竟如何看待当今世界的主题和发展的方向,如何看待本国发展在世界发展中的角色和地位。从世界范围来看,绝大多数国家不同程度地被卷入到全球化和区域化的浪潮中来,日益成为一个你中有我、我中有你和一荣俱荣、一损俱损的命运共同体之中,不管你是否承认和是否愿意,都无法摆脱来自世界范围社会分工和资源配置的影响,问题的关键在如何发挥自身资源、要素和文化优势,克服种种传统思维定势和利益藩篱,实现本国发展与区域发展、全球发展的合作共赢。因此,最高领导人之间的沟通更多应该积极开展双边高层互访和利用各种地区和和国际多边舞台,加强对话和沟通,特别是沟通彼此的哲学观、发展观,站在时代潮流和世界大势的高度,顺势而为,聚同化异,在国家发展方向上相向而行,结伴而行,解决一些大方向和大原则方面的问题,为各方面的互联互通扫清思想障碍,开辟新的合作空间。比如习近平主席与普京总统之间在双边和多边场合的频繁沟通、习近平主席与纳扎尔巴耶夫总统的倾心交流,都为此种高层领导人的政策沟通树立了榜样。

二是部委和地方政府之间的政策沟通。

在最高领导人就大方向和大原则问题扫清障碍之后,作为政策制定和执行部门的部委和地方各级政府就成为执行性政策和政策细节沟通的主体。此种政策沟通往往采取对口沟通的方式,通过举办专门的领域性对口磋商机制,围绕一些政策细节进行平等的协商和谈判。从部委层面来说,涵盖了外交、发展、财经、商务、文教、科技、卫生、警务、安全、传播等众多专业领域,通过举办双边的高官对话会议、多边的地区合作论坛以及全球性的高层论坛,不仅要沟通彼此在政策次序、政策重点和内容等实质性问题上的观点和看法,也要重视沟通彼此的人际关系,注重广交朋友,广树人脉,不断增进信任和感情,营造政策沟通的良好氛围。从地方各级政府来说,要重视充分发挥各地特色和优势,扩大务实合作空间,通过项目合作积累信任,用实实在在的合作成果和互利共赢的早期收获不断营造互动发展的良好势头。

三是政府研究机构和智库之间的政策沟通。

在推进“一带一路”的政策沟通,既要重视现有政策的沟通,又要重视潜在政策取向和未来政策建议之间的沟通,尤其是各种体制内的政府政策研究部门和体制外的新型智库之间要加强在政策调研、政策规划和政策研究方面的交流,为未来的政策沟通创造条件。要鼓励最高领导人的政策顾问群体之间的互动交流,这些服务最高领导人的政策顾问,比如作为中央政策研究室主任的王沪宁、作为中央财经领导小组办公室主任的刘鹤、作为国务院发展研究中心主任的李伟以及其他众多为中央领导人提供政策服务的智囊,对于最高领导人的决策具有重要影响,要推动“一带一路”沿线国家总统顾问、政策智囊以及智库之间的交流,无论对于增进最高领导人之间的政策沟通,还是推动政策执行部门之间的互动,都具有巨大的影响力。此外,近年来,随着决策科学化的发展,各种类型的智库如雨后春笋快速成长,要支持“一带一路”沿线国家的智库开展联合研究,联合调研以及联合论坛,甚至在条件成熟的时候举办智库峰会,组建智库联盟,集各国之力,共同推进“一带一路”的政策研究,为“一带一路”向纵深推进提供强大的智力支持。

总之,“一带一路”涉及面广,领域众多,需要集多方智慧,群策群力,要着眼于建立“兵对兵,将对将,各行各业要通畅”的多层化政策沟通机制,推动“一带一路”沿线国家的政策沟通,一定要把能够合作的文章做好,把诱发摩擦的矛盾想全,把应该注意的问题想透,在各国发展道路和发展规划之间搭建来往顺畅的政策沟通桥梁,打通经脉,疏通血脉,畅通人脉,积极稳妥地推进“一带一路”建设事业。

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