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驱赶“低素质人口”加剧城市病

贡森 国务院发展研究中心社会发展部副部长 “主体功能区人口管理政策研究”课题组组长

编者按:人口问题,在2011年北京市两会上炙手可热。

调查表明,北京市2009年底实际常住人口已达1972万人,其中,户籍人口仅1246万人。如保持目前的增长速度,2020年北京常住人口预计将达2500万人,远远超出城市总体规划中“2020年控制在1800万人”的目标。

问题是,北京市应该通过控制人口规模来缓解日益严重的“城市病”吗?国际大都市能给北京带来什么启示?北京又能给国内其他城市带来什么借鉴?

北京的人口规模是否超载

新京报:有专家称,“目前北京人口规模已经接近甚至超过北京环境资源的承载极限。”那么北京市的“承载力”是否达到极限,需要调控人口规模吗?

贡森:长期以来,对于一个区域的人口承载力是否存在极限,存在一定的争论。因为在研究区域人口承载力时,主要参考指标可以分为经济承载力、自然(资源)承载力和社会承载力等。由于不同研究者的侧重点不同,其评估结果也必然存在不小的差异。

比如现在,不少地区和城市的主要决策者在经济得到发展以后,更注重自然(资源)承载力(即水、土地和生态因子的约束),和社会承载力,比如教育、治安等问题,却往往容易忽视该区域的经济承载力。而这几个方面的承受力,才能决定一个城市或区域的综合承受力。

新京报:自然(资源)承载力和社会承载力比较容易理解,您所谓的“经济承载力”主要指什么?

贡森:在研究者的视野里,“经济承载力”有一个重要指标,就是一个地区占全国的经济份额与人口份额之比,以此反映区域经济和人口规模的协调度。理想情况下协调度应该是1,正常情况下协调度在0.75—1.25。一个地区的协调度越偏离1,说明该区域经济集聚和人口分布的协调度越差。结合中国现实看,许多地区的人口分布与经济规模并不协调,在一些一线城市,两者高度失衡。

新京报:目前北京的协调度是多少?世界其他国家的首都一般是多少?

贡森:经大致计算,北京的协调度是2.4(2009年北京的GDP占全国的3.5%,人口占全国的1.46%,含外来人口),其他国家的首都协调度一般在1.5左右。比如,日本东京是1.82,西班牙的马德里是1.36,瑞典的斯德格尔摩是1.33。在发达经济体中,唯一的例外是华盛顿,其协调度高达3.1。在16个有完整资料的经合组织国家的323个一级行政区中,80%以上地区的人口分布与经济集聚是较为协调的,即它们的协调度都在0.75-1.25的区间内。

新京报:比较这一组数据,华盛顿和北京的数值都是远远偏离理想状态的。您认为这对北京来说意味着什么?

贡森:有一点需要解释一下,华盛顿和北京的数值虽然都很高,但是别忘了,华盛顿的区域面积是178平方公里,而北京是16800平方公里。华盛顿的地域面积相当于北京四环以内的范围,这个狭窄地区只能集中较高端的公共服务管理人口,所以它的协调度很差。相对而言,在北京市这样的地域范围内,是可以像绝大多数首都地区一样建立高中低产业链条,吸纳更多的外来人口。

新京报:但是,现实问题是,北京市的“城市病”却无法回避,比如水资源的承载力问题,如果吸纳更多的外来人口,这些“城市病”会不会加剧?

贡森:先来谈水资源短缺这个具体问题。缺水是一个相对概念,所谓“紧缺”,是假定一个地区的人口数量、产业结构、生活方式、用水习惯以及供水总量固定不变。解决水的问题有很多方法,比如对耗水型产业进行产业调整,比如改进技术,提高水的循环利用水平,比如改变人的生活习惯,尽可能节水,还比如可以调水。当然,减少人的数量也是方法之一。而在所有的方法中,“减人”并不能算是最好的思路。

再来分析“城市病”这个综合性问题。确实,问题客观存在,但关键是找到根源。现在,在东部地区,从南到北,几乎所有城市都在控制人口,有些是“减人”,比如深圳,有些是“控人”,比如北京,在“增量”“存量”上同时发力。那么,人口过多、增长过快是不是问题根源呢?如果不是,这些城市“共同行动”背后一定有体制性原因。

为何地方不“爱”普通劳动者

新京报:人口增加难道不会加大城市的压力吗?

贡森:不可否认,外来人口会加剧一些大城市的公共服务压力,但这不是造成诸多问题的根源。

首先,交通拥堵主要是规划不科学造成的。一些特大城市的发展采取“摊大饼”式,而不是组团式、多中心的模式。其次,一些流域和城市的环境恶化问题主要是由于工厂布局分散和污染治理不当导致的。再者,基本公共服务和社会保障面临的压力,主要是由于财政投入不足和公共资源空间配置不均衡导致的。另外,大城市水土资源的超载问题主要是经济过于集聚或者社会文化资源过于集中导致的。最后,外来人口低素质带来的社会治安问题主要是社会偏见和社会排斥的结果。一些外来人口在城市工作生活多年,我们为他们做了些什么?

新京报:有专家称,低端人口过多会影响一个国际大都市的品质,你怎么看?

贡森:的确,过多的低端人口可能影响一个城市的外在形象。但是,包容性应该是一个现代城市的最重要的魅力之一,这才是内在的美。并且,相对而言,同等数量的高端人口消耗的资源远高于低端人口。低端人口可以乘公交、住地下室,甚至不常洗澡。用高端人口取代低端人口,必然加剧交通、住房和用水用地问题。

新京报:前一段,一个区县的负责人说,通往京郊的地铁开通了,但是并不希望很多人在市区工作,只是把京郊当做“睡城”。你怎么看?

贡森:应该说,这是地方政府的理性选择。刚才提及的体制性原因,在这里就表现得很突出,首先来看我国的财税体制。

目前没有开征房产税,地方政府无法从居住者那里征税。并且,我国的增值税是在生产环节征收的,不利于吸纳人口,国外很多采取在消费环节征税,这样,人口增加意味着政府财源的增加,对地方政府吸引人口构成正向激励。

另外,现行公共财政转移支付,没有实现费随人走。比方一个人在东城区上班,通州居住,他纳税在东城,而需要的公共服务却要通州提供,如果你是通州区的负责人,会希望都是这种情形吗?当然不。在国外,流动人口的公共服务,都是中央政府转移支付,费随人走。

再来看用地指标分配体制。如果京郊的外来人口增加,就需要新建公共服务设施,而这些又需要占据当地的土地资源。目前,在用地指标的分配上,国家对接纳较多外来人口的地区的倾斜力度不够。这些问题,决定了这些官员必然会做出“理性”的选择,不喜欢外来人口。

新京报:但我认为选择“理性”,并不代表这个选择是正确的。

贡森:是这个道理,理性选择,不一定代表着公平正义,也不一定是合理合法的选择。如果这种观点大行其道,会带来很大的负面影响。

这种做法不利于人口和经济的协调分布,《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》规定,要“坚持以人为本,引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布,逐步实现不同区域和城关乡人民都享有均等化公共服务”;也不利于加快城市化进程,不利于促进社会的公平正义。

“城市病”的主要责任不是外来人口造成的,却要让他们来买单,这有失公允。

控制人口的方法是否有效

新京报:目前在“调控人口规模”的思路中,最为典型的,是“以业引人”,不少人都理解为对“低端产业”进行清理,有人甚至认为是在驱逐低端产业的从业者。

贡森:看待这些方法或措施,关键是看对策和问题根源之间的逻辑性,换句话说,按照这种对策,是否一定会解决问题。比如,减少外来低端产业从业者能缓解交通拥堵吗?显然很难。

前面讲过,如果把外来人口中的500万低端产业从业者,“置换”为同样数量的高端产业从业者,这些高端人士对社会服务的需求更强烈,对交通、医院、学校等领域的优质资源更为依赖。并且,高端人口还需要大量低端人口为他们服务。高端人口的大量增加必然加剧“城市病”。

新京报:这些“城市病”并非北京独有,或中国的城市独有,国外的大城市是如何解决这一问题的?

贡森:事实上,东京、伦敦、巴黎、纽约控制城市规模的普遍做法是限制大型企业、事务所的扩张。比如,在伦敦新建、扩建和改建工厂总建筑面积超过1250平方米,要提请有关部门批准,发给许可证;比如,巴黎对市中心新建办公楼征收高税,称“拥挤税”,事务所新增面积1000平米以上要经过批准;东京对市区扩建、新建事务所,或用途改变而要增加建筑面积,都必须得到行政厅的许可,另外对市中心的事务所提高固定资产税;纽约还规定修建事务所时,限制停车场的面积,目的是为了限制事务所今后的发展。

新京报:好像在英美的首都,国家行政机关并没有集中在一起?

贡森:英美等国采取了分散政府机关的做法:英国中央政府机关曾实行过三次疏散。1972年10月统计,国家公务员总共有69万人,其中一半以上在伦敦市区以外工作。华盛顿二次大战期间也疏散了许多政府部门,如国防部、地质调查总局。这样,大大缓解了城市的人口压力。

新京报:与这些城市相比,北京的“特殊性”在哪儿?

贡森:目前,北京的功能定位可能太多,“中心”太多,导致优质资源都向北京集聚,很容易大干快上,而人随业走,经济的发展也必然对更多的外来人口产生向心力。

遗憾的是,到目前为止,没有一份令人信服的调研报告,能够说明是因为外地人口和低端人口造成交通拥堵、水资源紧缺等“城市病”。

相对应的是华盛顿,它的定位很明确,功能定位也很单一。它提供的借鉴是首都的主体功能要少且分散布局,次要功能要弱化。

新京报:在北京热议人口控制之际,你最想对决策者们说点什么?

贡森:在现行财税、用地以及考核体制机制条件下,北京市在力所能及的范围内已经做出了很大努力,以缓解城市发展中面临的现实问题。但在人口控制问题上,还要更加慎重。

作为首都,北京会起到榜样和示范作用,它的一举一动,很容易引起地方学习和效仿。在此我想引用三峡库区一位县级领导干部的话,希望大城市的同志能够换位思考,能够为国家整体着想。在谈到主体功能区规划时,这位限制开发区的领导干部说,“主体功能区的理念非常好,关键在于中央强力推进。我愿意作为国家的生态涵养区,接受补偿,少发展工业。但是,我担心的是,东部地区在得到土地、财政、税收、信贷等优惠政策的同时,不要我们的人口。最可靠的办法是,自家的孩子自己抱。我也要多搞开发区,尽管(受地形限制)每块面积很小。”

高明勇 本报时事访谈员

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