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特朗普任人唯亲是美国制度的特性

赵可金 清华大学国际关系研究院副院长、察哈尔学会高级研究员

特朗普当选美国总统后,正在紧锣密鼓地选拔执政团队。由于特朗普并非受到建制派的支持,面对大量空出来的公共职务,特朗普只好采取公开选拔,在全美范围内选拔政务官。与此同时,他也在加紧组建其核心团队。不出外界所料,曾经在竞选过程中立下汗马功劳的成员被宣布进入政权转型团队,比如当选副总统彭斯、新泽西州州长克里斯·克里斯蒂、纽约市前市长鲁迪·朱利亚尼、美军退休将领迈克尔·弗林、退休神经科医生本·卡森、亚拉巴马州联邦参议员杰夫·塞申斯以及众议院前议长纽特·金里奇。值得一提的是,特朗普女儿伊万卡、儿子埃里克和小唐纳德以及女婿贾里德·库什纳也加入这一团队。11月13日,特朗普团队宣布共和党全国委员会主席赖因斯·普里伯斯(Reince Priebus)将担任特朗普政府的白宫办公厅主任,竞选委员会主席史蒂夫·巴农(Steve Bannon)担任首席策略师和高级顾问。尽管从目前的任命还看不出特朗普的政策走向,但任人唯亲确实是特朗普用人的基本原则。

任人唯亲是普遍现象

其实,任人唯亲并不是美国总统人事任命的特殊现象,而是一贯如此,越是核心团队,任人唯亲越突出。政治学家尼尔森•波尔斯比在研究发现,尽管总统们的提名策略不会千篇一律,但大多数总统往往倾向于三种策略:一是总统忠诚,二是专业知识,三是选区考虑。

托马斯•E•克罗宁经过多边的访谈、调查、研究发现,美国的总统内阁可以划分为内朝(Inner Cabinets)和外朝(Outer Cabinets),内朝部门往往更多站在国家的立场,从对总统是否忠诚的角度考虑问题。外朝部门则更注重代理利益团体的要求和利益。其中,内朝部门通常包括国务院、国防部、财政部和司法部,这些部门大都是掌管国家事务,较少受到社会集团的影响,更多从总统的立场和角度考虑问题。相比之下,外朝部门往往处理一些更组织化和专业化的事务,受到所代表的部门、利益集团和地区利益的影响比较大,部门主管往往在很多问题上是“仪式性地走过场,与官僚机构一唱一和”。

在执政过程中,总统往往对内朝部门和外朝部门加以区别,总统在提名的时候也往往自己的亲信担任内朝部门的重要岗位,而且对于这些亲信,总统往往虚位以待,他们可以根据自己的意愿选择担任相关职位。外朝部门则被总统拿来送人情,委派一些总统竞选捐款的大金主,或者某些掌握重要选票来源的利益集团领袖担任外朝部门的要职,为谋求更大政治好处盘算。另外,总统还巧妙利用行政裁量权对外朝部门加以牵制,比如通过发布行政命令确定外朝行政部门的具体实施细则,尽量缩小外朝官员的权限,特别是通过管理行政部门的预算,令外朝官员在执行行政项目时尽可能缩小行政裁量权,这是总统控制行政部的最强有力的杀手锏。

理查德•芬诺通过研究发现,总统的内阁通常对总统的要求并不感冒,因为内阁首长在国会和其服务的领域也有自己的特别选区,全心全意地服从总统的要求,通常对他们来说是有难度的。在总统的所有支持力量中,最可信赖的力量就是白宫内的助理机构、幕僚和顾问,他们是总统的嫡系军团。许多助理都是总统多年故交,知根知底,对总统的忠诚是毫无疑问的,他们只有一个老板,那就是总统。因此,总统更看重依靠白宫助理组成的“大内系统”制衡行政部门“外朝系统”的策略。政治学家刘易斯•科尼格将白宫助理比作“无形的总统职位”,自从1939年总统助理制度建立以来,一直是总统决策体系中极其重要的一环。这些白宫助理与总统朝夕相处,整天都在琢磨如何控制外朝系统以实现总统选举时夸下的海口。白宫助理的此种和总统命运相连的地位和心理,使得总统尤为信赖它们。在尼克松和卡特执政时期,都倾向于以白宫系统制衡行政系统,将白宫助理置于内阁官员之上,甚至用白宫顾问取代内阁官员,由此来看,“内阁的进一步衰落是不可避免的。”“一般来说,总统的思想,才是美国阁员生活、行动和精神的内容所在。才能无论怎样出众的阁员,在他领袖的光辉前面,是不能太露锋芒的。”因此,对于一个阁员来说,最佳的安身立命之道就是始终站在总统的影子里,不要过于张扬和招摇。

任人唯亲是美国制度的特性

对很多中国人来说,理解美国政治制度往往存在偏差,认为美国是自由民主制度就误以为美国一切都是民主决定的。其实,并非如此,总统在当选之后就是一种“专制”的权力,尽管有国会、最高法院等制约他,但都是比较脆弱的,对总统的行为,国会和法院多数情况下是无所作为的。

对大多数美国人来说,总统职位是一个既令人讴歌,又令人唾骂的机构。一方面,总统是美国政府与美国政治中最为显赫的角色,“行政官员期待总统对其进行有效的引导、协调和指导;国会议员期望总统设定优先日程、施加影响以及提供各种服务;其他国家政府首脑希冀美国总统规划立场、推行外交以及显示力量;美国大众更是盼望总统确保安全、搞定问题以及实践象征和道德性领导。”另一方面,总统又是美国政治中最受指责的角色,美国宪法分割了权威、机构分享了权力,政党缺乏凝聚力,整个社会看上去一盘散沙,如果总统面对混乱局面碌碌无为或者总统过于亢奋企图解决上述问题,就立即被抨击为“帝王式的总统”、“君主制的胚胎”、“专制的滥权”等等。在美国宪政民主制度网络中,总统经受着是是非非的反复考验,使得美国总统政治成为一项具有高度艺术性和独特规律性的事务。

在1789年总统制创立之初,对于习惯于欧洲政治的人们来说,是非常不可思议的事情,他们断言这种制度不会长久,并预言如果是强有力的总统,他不可能屈从选民,定要自立为王,执政终身;如果是懦弱的总统,不用四年,人民必定会推翻他。但是,历史的发展无情地推翻了欧洲大陆政治家们的预言,总统制作为一种新的政治领导体制最终在地球上确立下来。历史上,美国人一直为需要一个什么样的总统而动摇不定,历届总统一直在白宫权力过大或者太小问题上走钢丝:一方面,总统被视为变革的引导者,他创造新的机会带领人们朝着一个自己未曾想到的目标的前进,就此而言总统站在国家发展的潮头,设置国家目标并激励政府内外的美国人追随他前进,这一地位使总统成为整个系统的驱动力量和变革的发起者;另一方面,总统又被视为变革的推动着,他整合民众的利益、愿望和智慧,组织民众沿着他们希望的方向前进,从这一意义上来说,总统又是整个美国政府体系的一部分,必须遵从和执行美国宪法和国会通过的法令。一句话,究竟需要一个强有力的总统领袖,还是需要一个兢兢业业的受限制的管家,美国人的选择是十分矛盾的。

美国制度设计对总统权力和角色的模糊态度,为总统任人唯亲打开了方便之门。究其根源,关于强总统和弱总统的困惑,来自于美国宪法条款中规定。美国宪法一方面规定行政权属于美利坚合众国总统,但宪法并没有界定何谓行政权,在非常模糊而宽泛的界定,行政权意味着总统指挥军队、谈判条约、同意或者否决国会的法案、派遣或者接受外交代表、除弹劾外的缓刑或者赦免等等,这就意味着总统可以完全凭借自己对宪法和理解和对国家事务的判断自由行动,只要这些行动并没有违背宪法的原则和精神即可,更确切地来说,只要国会和民众没有掀起大规模的反对声浪即可。另一方面,宪法第三款又规定总统应负责使法律(应该涵盖联邦的所有法律)切实执行,总统必须宣誓(或申明),“我一定忠实执行合众国总统职务,竭尽全力维护、保护和捍卫合众国宪法。”这就意味着总统必须服从和执行国会通过的法律确保其落到实处,故而总统的行政权必然受到国会和联邦法院的制约,行政权在执行的过程中应该是与国会、最高法院共享的。对于总统来说,美国宪法条款自相矛盾的规定总是把总统置于进退维谷的地位:如果总统消极无为甘当弱势总统,来自外部环境的压力和众多的国家事务势必将总统置于渎职或者不称职的境地;如果总统奋发有为争做强势总统,做得越多反而错误越多,成为国会批评和舆论指责的把柄。由此观之,推行总统制是美国人的一个创造,然而要想成功驾驭总统制也需要高超政治艺术和更高政治智慧。

特朗普会加剧美国人的困惑

从美国总统制的设计理念来看,总统政治的漂移不定具有深刻的政治思想根源。在美国的宪政建设过程中,有两条政治思想脉络贯彻始终:一条是以詹姆斯·麦迪逊为代表的倡导自由的价值,以确保最大限度的个人自由作为政治制度设计的最终目的;另一条是以华盛顿倡导的统一与联合的秩序,华盛顿更关心如何把战斗中诞生的众多年轻国家团结起来,保持秩序何稳定,巩固各邦之间的联合。在两百多年的历史中,大多数美国人相信没有统一、安定和有秩序的社会,就没有自由。然而,自由与秩序并非完全和谐,有时也会产生矛盾和摩擦,如何在两者存在矛盾的时候进行调谐,确立“多样的统一”格局,成为美国宪政运行中的领导难题。

从价值原则上来看,自由与秩序对美国立国之本都是不可或缺和不可消除的。一方面,自由价值在移民社会中形成的多元文化的大杂烩不可能(至少在可见的未来)消除,美国注定将是美国是一个多民族、多语言、多文化的国家,要求美国政治制度必须能够容纳来自多元文化群体复杂多变的政治要求,否则整个政治体系就会爆炸;另一方面,为了能够使得各种文化和自由的价值和谐相处,共存共荣,美国政治制度必须寻求建立一种充满平衡哲学和妥协美德的灵活机制,从而能够在不损害自由价值的前提下寻求“合众为一”。美国人把承担前者使命的任务赋予了分权制衡机制和开放的国会,而把承担后者使命的任务赋予了总统特别是其紧急状态下的特殊权力,而且在很多情况下,人们把总统领导的政府始终看作是“必要的恶”,把政府官员看作是“随时随地都在准备侵犯人们的权利”,在宪法上没有赋予政府的那些权力被当然地看作是“人民的保留权力”。为了确保“合众为一”目标的实现,美国宪政还确定了联邦法院的司法审查权和最终解释权,尽量避免立法和行政陷入二元化政治僵局。

尽管美国总统是美国政治中最具影响力的政治力量,美国政治中强总统与弱总统的困惑、总统与总统职位的错位以及自由与秩序的悖论决定了总统政治将是漂移不定的权力。此种漂移不定的特征,恰恰构成了人们对总统政治困惑以及令众多政治学者着迷的原因所在。毫无疑问,特朗普个性鲜明的问政风格会加剧美国人的制度性困惑,特朗普在执政过程中越是强化举动自专的风格,他与美国制度体系的角力会越紧张,这种困惑不仅可能影响到美国的未来,也会影响到整个世界的未来。

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