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【特约】国企改革进深水区,将更市场化更严监管

或许是由于国务院机构改革和职能转变方案出台的影响,国有企业的改革近期也将有大动作,据说,深化国企改革的方案也将在今年上半年出台。

国有企业改革与反对腐败、加强房地产调控、防治环境污染、保护食品安全、改变收入差距扩大、推进医疗体制改革、实施大部制机构改革等一样,是当前倍受大众关注的社会热点。国企改革很早就起步了,从1978年经济体制改革开始,国企改革就迈开了步伐,在争论和探索中,国企改革已经走过了三阶段:从1978至1992年是第一阶段,是实现“松绑”、“扩权让利”的阶段;1993至2003年是第二阶段,国企改革进入了市场经济转轨期,改革的目标是努力让国企“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”,促使国企建立现代企业制度;2004年以后,国企改革进入第三阶段,国企改革努力向法治市场经济迈进,2009年通过《企业国有资产法》,为国有企业确立了法理地位,国企改革朝着“法治下的市场经济”迈进。国企改革是大大推进了,但争议并没有减少,现在,对国企改革的议论更多更强烈。

客观地说,中国国企改革是世界经济史上少有的大难题。或许在国际企业经济领域中,很难找到像中国国企改革如此引发关注和热议的经济体制改革了,不仅经济学界分野站队为之热烈争论,企业界老板、高管也高度关注和参与热议,就连普通民众也热情地参与议论。长时间以来,对国企的看法就大相径庭,赞誉者说:国企维护了中国经济的基本稳定局势,承担着重要的社会责任,是国民经济生活基本稳定的必不可少的保证。非议者言:国企占据了垄断的制高点,坐收渔利;国企占住了“母乳”,不管风吹雨打,都能养得肥肥的,而让众多的民营企业讨着“剩汤”喝,步履艰难,日子越来越不好过。

当前,随着中国经济改革的整体性推进,随着“两会”的召开,特别是随着中国行政机构大部制改革方案的公布,对国企改革的热议更“热”了,深化国企改革已迫在眉睫。不久前,国资委主任王勇在全国资产监督管理工作会议上坦言,国有企业改革已经进入深水区,改革的内在动力不足,外部环境越来越复杂,难度也越来越大。

据3月13日中国网报道,《经济参考报》记者从国资委权威人士处获悉,国资委正着手制定《深化国有企业改革的指导意见》,就下一步国企改革方向和路径进行相关调研,如进展顺利,改革方案有望在今年上半年出台。据说,国资委已成立工作组,由国资委主任王勇、副主任邵宁负责,主持对方案的制定,其内容将包括国有企业下一步改革的原则、方向、目标、任务、路线、时间等。媒体认为,在这样一个关键时刻筹备出台这样一个文件,这释放出一个积极信号,国企改革今年有望获得大的进展。其实,深化国企改革也是大家所期待的。

早在2012年11月9日,中国十八大代表、国资委主任王勇在北京人民大会堂回答记者提问时已经透露:国企改革的方向应该是更加市场化,不断增加活力和影响力。王勇表示,中国的国有企业是从计划经济发展过来的,既要承担所有企业利润最大化的责任,另一方面又肩负社会责任,大量人员沉淀在国有企业,中央国有企业还办有8300多个社会机构,同时,我国国有企业还有大量的离退休职工,中央企业有516万离退休职工需要养老。国有企业的成本构成与私营企业和外资企业完全不同,所以影响了企业的利润和效率。王勇说出了国有企业实际存在的一些难处,但是,他突出地强调了国企改革将坚持更加市场化的根本方向。(参看2012年11月9月中国网)王勇其实是阐明了国企下一步改革方向的基本原则。

当前国企仍然存在着诸多问题:比如,对国有资产管理体制尚未形成共识。改革进入到这一步,国资委关于国企的定位成了国有资产管理体制改革的核心问题,其尖锐的问题是:如何处理产权所有人、出资人和经营人与监督人的关系。当前,监督机制还是机制不全,力度不够,而且,《反垄断法》难以限制国企在一些关键经济领域的垄断,这种状况引起了一些专家、民营企业主和不少民众的质疑;再如,国企公司治理结构依然杂乱繁复。现在许多国企的公司治理结构比较杂乱,一些国有独资企业、国有独资公司与控股公司的公司制改革步伐相当缓慢,一些国有企业与一股独大公司的董事会制度、股东大会制度形同虚设。国企的公司治理结构徒有现代之表,相当一部分国企尤其是国有独资企业与独资公司不能实现向现代公司的转型,这是当前的一个突出的难题;又如,国企薪酬制度日益倍受非议。薪酬制度是现代企业为了激励员工创造更高效益而制定的一种激励制度,国企在向现代公司制度转型的过程中,其薪酬机制特别是高管薪酬的设置与现代市场经济很不相符,大部分国企的人事制度还是干部制度,其员工薪酬要么过高要么过低,没有建立合理的绩效考核机制。国企高管既是行政官员又是企业高管,身兼双重身份。国企负责人的任命与免除遵循的是行政化的选人方式。他们没有被激励去提高公司业绩,这与国企要建立现代企业制度的目标相去甚远;还有,国有资产的流失未能受到有效遏制,国有资产的流失伴随着国企改革而发生,在20世纪后期,伴随着国企兼并破产重组改制的浪潮,一些优良国有资产被“贱卖”给私人,究其原因,这是以“人治”为特征的“副制度”的广泛存在与内部人寻租造成的。一些国企的改革并没有按照市场化的方式进行,而是采取官商勾结,内幕交易、操纵价格、虚假评估等等一系列闪转腾挪的手段倒卖国有资产,这既不符合法治市场经济的要求,也不符合全体国民股东的根本利益。所有这些存在的问题都表明,国企改革确实面临重大的转折点,现在,国企改革已真正进入了深水区。

据《经济参考报》记者报道,中国企业研究院首席研究员李锦对记者表示,由国资委牵头,已经在设计着国企深化改革的方案,已在筹划国企深化改革的新方案、“路线图”和时间表,据介绍,深化国企改革的策划机构“总结30年国有企业发展的经验,分析哪些方面存在问题,突破口在哪里,什么时间要干什么事情。”他们不仅召开了座谈会,还给各个地方国资委下发了征求意见表,要求对国有企业改革提出意见,包括国有企业哪里需要改,改革的重点和突破口是什么,国有企业目前存在哪些问题等。各地结合本地的改革探索经验,给出相应的意见。据说,已初步形成了纲领性改革意见,将明确国企改革的战略方向,同时对国有企业进行分类,在战略定位的基础上形成新的国资监管体系。“这次的改革方案,首先要按照国有企业发展的实际情况进行梳理,按照其功能和性质进行分类,再按照不同类别的国有企业制定不同的改革方向。”(参看2013年3月13日中国网)

国资委主任王勇表示,今年国资委将研究制定深化国有企业改革的意见,在总结国有企业改革实践的基础上,提出下一步深化改革的总体方案、路线图、时间表。

根据全国人大代表、国资委副主任邵宁在两会期间接受记者采访时表示,“垄断性企业占国有企业只是很少一部分,更多的是竞争性领域的国企,这部分企业的改革对于构建国企竞争力、创造力和影响力非常关键。”“随着改革的深入,所有制的概念将逐步淡化,企业就是企业,国有企业做不好,最后就是破产,没人救你。”邵宁指出:平等竞争、优胜劣汰正是国资委对国企改革追求的格局。当前,“国企改革尚在进行过程中,与市场经济的要求还有很大差距。”邵宁距离说,大型企业母公司的公司制股份制改革进展较慢,存续企业的消化还比较困难;董事会的运行机制还不完善,国资监管机构、董事会、经理层的关系需要进一步理顺;经营管理制度还不能适应市场经济要求,企业经营者的行政化管理色彩依然存在,尤其是缺乏市场化退出通道;一些企业内部市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成。邵宁说“企业就是企业,这几年国有企业一直在改革,‘国有’两个字更多只是个概念,现在政府对国有企业任何的输血渠道都不存在。”全国政协委员、国资委副主任黄淑和两会期间也表示,下一步国企改革,特别是要推进股权多样化,包括推进国有企业整体上市的步伐。(参看2013年3月13日中国网)

也就是说,国有企业将直接面对市场,在完全竞争性领域,国有企业改革一定要逐步减少对企业投资的政府审批,进一步完善出资人对经营者的激励、约束机制,特别是要改革干部管理体制,建立有别于党政干部的企业领导人员选任机制。国企必须改变原来“一家独大”的状态,着力构建一个与民营企业共赢发展的机制,构建公平竞争格局,加大股权多元化力度,以吸引更多的社会资金参与竞争性领域国企改革。同时,加快企业现代化管理机制的变革。当然,对于一些特殊行业的国有公司,还要保证国有的相对控股权。这实际上也是国资委主任王勇所说的,国企改革的方向应该是更加市场化。这也是深化国企改革的基本原则之一。

与此密切相连,深化国企改革的另一个基本原则是加强和完善对国企的监管。国企改革的推进,将在对国企进行公益性和竞争性分类的基础上,强化监管措施,形成更加完善的国企国资监管体系。

上海国有资本运营研究院曾研究了国外“国企”监管状况,认为:国外公益性国企监管大致有两种方式,一是国家出资(包括资本金和项目资金),政府经营,企业高管享受国家公务员待遇,其经营状况纳入财政预算;二是国家出资,项目由财政支付或补贴,企业市场化运作。该报告认为,“中国大部分公益性国企与国外第二种公益性国企类似。政府管理部门对于这类公益性国企的监管,主要是监管财政资金安全、项目质量和营运效率。”(参看2013年3月13日中国网)

其实,中国已经有《公司法》,可以依法由监管部门推选代表人选进入公益性国企的董事会和监事会,出任董事或监事,既履行法定的决策和监督职责,又能根据章程规定专项检查公共产品供应量、产品标准和服务质量、制造成本和价格等内容的特别职责。

对于公益性国企和竞争性国企两类企业应该采取相应的有效措施,着力监管。

首先,对于公益性国企的监管,有人则建议:可以在政府管理部门监管规范的条件下,引入特许经营、政府购买服务和BOT等以协议约束的监管机制,以吸引和鼓励非公资本共同参与公开公平的竞争,促进国有企业通过和其他市场主体的同台竞技提高营运效率。

这次“两会”期间,有政协委员提出:“公益性国有企业的财务账目应该向社会公开,促进企业经营效率和水平,充分发挥公益性国有企业为政府促进基本公共服务均等化和建设公共资源合理共享机制中的保障作用。”(参看2013年3月13日中国网)

确实,政府管理部门完全有必要采用政府审计、专项检查、第三方独立评价等社会和外部监管机制和措施,对公益性国企进行严格有效的监管,比如对产品的成本实行认证制度,控制成本摊销,合理核定费用等。

其次,对于竞争性国企监管一定要遵循商业市场的运作规则。比如,国务院研究中心企业所的专家表示,国资委对竞争性国企董事会的绩效评价,要以资本权益的增值性和资本资产的流动性指标为重点,不宜直接采用经营性的绩效指标。按照资本收益原则,由董事会实施资本价值最大化管理。

显然,竞争性国企直接面对市场,必须与民企同等竞争,对竞争性国企的考核,应该以价值最大化的绩效指标,以资本回报率、税后净利润等盈利性指标为主。这类企业的经营管理者应该对股东负责,争取最大效益,尽力提高投资回报。应该和民企一样,同样面对“优胜劣汰”竞争机制,这样才能形成公平的竞争环境,也才能真正增加国企的盈利能力,同时也才能切实促进国企向现代企业转型,提高管理效益。

中国经济、社会发展到今天,已经进入了结构性改革的关键时期,中国经济的发展趋势急需真正地实行政企分开,在现代经济体中,政府通常不干涉和参与任何企业的微观经济活动,政府通常是限制自身在制定法律法规、货币及财政政策、行业政策中的角色,政府不应该介入企业的运行和业务发展,这样才真正有利于促使经济向富有活力、高效、高质量以及减少腐败的方向发展。当前,国企的改革应进一步开放关键战略性行业,引入更多更开放的竞争。国外的一些成功的经济实践表明,垄断和寡头政策很少能激发创新和提升效率的,垄断企业往往会利用其优势,谋求强大的政治权利,再为其所用。国企改革应该作为对关键战略性行业实施改革的典型事例,确实改出实效,以推动经济更高质量和更高效的增长。这样,也有利于给民营企业让出更多空间,使各类民营企业能有更多发挥能动性的机会,促进企业创新和创造更多的就业机会。只有国企、民企平等竞争,共同发展,双赢共荣,中国经济才能进入真正的健康发展的繁荣期,对于“中国梦”的实现,也才能共同作出更大的贡献!

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