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户籍改革需要与其他改革联动推进

宋扬 中国人民大学经济学院副教授、国家发展与战略研究院研究员

2017年7月28日上午,一场针对《无锡市进一步调整放宽市外户籍准入政策着力深化户籍制度改革》的新闻发布会吸引了社会各界的广泛关注。无锡市政府在发布会上公布了新修订的《无锡市户籍准入登记规定》。规定改变了原有落户条件中对购房面积的要求,还增设了租赁住宅落户政策。明确规定,凡在无锡市租住经房产管理部门办理租赁登记备案的合法租赁住宅,同时具备参加无锡市城镇社会保险、申领签注《江苏省居住证》均满五年(宜兴市为均满三年)条件的,准予本人、配偶和未成年子女来无锡落户。

事实上,无锡的户籍改革绝非个例。今年以来,常州、珠海等热点城市也通过修改地方法规的方式进一步放宽落户门槛,并对租房群体敞开落户的大门。常州市的户籍改革文件中删去了在本市投资30万元以上人民币、20万美元以上外资或连续2年纳税均达1.5万元以上人民币等限制,改为“参加社会保险满5年”。此外,新规定还扩大合法稳定住所的定义,增加在本地房产管理部门办理租赁登记备案的租赁住房,连续居住5年以上,并征得房屋所有权人同意的。珠海市也在今年进行了户籍改革,根据《珠海市户口迁移管理规定》(修订稿),符合条件的外地务工人员租房也可直接入户。

笔者认为,今年以来各大中城市相继出台的落户新规标志着近三年来中央关于户籍制度改革的顶层设计已经落地生根,户籍改革终于迎来新突破。自2001年公安部发布《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》以来,小城镇的户籍大幅放开。在小城镇,只要公民在本地有稳定收入的工作或住房,就可以将户口迁入当地。但是小城市的户籍改革并没有起到预想的效果,选择迁居小城市的人数很少,这主要是因为小城市在提供就业机会和公共服务社等方面相对薄弱,而大中城市的落户门槛依然非常严格。进入21世纪以来,越来越多的学者认识到城市中外来人口无法享受迁移地的公共服务,是对社会公平的严重损害,是制约我国城镇化进程的主要因素。户籍制度改革已经成为社会各界的共识。然而,户籍制度改革的步伐却雷声大、雨点小。外来务工人员的主要迁移地仍然设立严格的入户门槛。制约户籍改革进程的根本原因在于我国户籍管理上的严重分权,权力主要集中在地方政府,而地方政府会从当地的切身利益出发,给那些高学历、高收入、高资产的群体当地户籍,而把大量农民工排除在城市的公共服务之外。

2014年7月24日,国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》,标志着本轮中央关于户籍改革顶层设计的正式开启。意见提出要建立城乡统一的户口登记制度;建立居住证制度,并以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制;对建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市,分类提出了全面放开落户限制、有序放开落户限制、合理确定落户条件、严格控制人口规模等渐进放开的改革要求;提出了户籍改革的制度保障,重点包括完善农村产权制度以及加强基本公共服务财力保障。

三年以来,中央出台一系列重大户改政策,户籍制度改革的政策框架基本构建完成。其中,2016年国务院先后下发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》两个重要户改文件,明确了2020年前,约1亿农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户的任务单。文件要求,“十三五”期间户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上,年均转户1300万人以上。到2020年,全国户籍人口城镇化率提高到45%。为此,文件要求全面放开放宽重点群体落户限制,大中城市均不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年,中等城市不得超过3年。至于超大城市和特大城市的落户政策,则要以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要依据,重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。

可见,中央密集出台的户改文件正是针对此前地方政府户籍改革动力不足的问题,对地方政府户籍改革提出了明确的要求。截至目前,全国31个省区市已全部出台地方版户改方案,多地放宽户口迁移条件,主要设定了以下指标:常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率、前两个城镇化率之差、农业转移人口数量、落户人数等等。例如,河南省提出到2020年,努力实现1100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,全省常住人口城镇化率达到56%。河北省则提出,到2020年,力争实现600万城中村居民和400万农业转移人口及其他常住人口在城镇落户,全省户籍人口城镇化率达到45%。

实际上,近日引发广泛关注的无锡落户新规正是按照上述两个中央户改文件中的要求而施行的,这标志着大中城市户籍改革的破冰。对全国31省出台的户改文件研究发现,大部分省份都规定了在落户政策中的“租购同权”,即合法租赁住房与购买住房的居民在落户中享受平等的待遇。例如,太原市规定,在太原市具备合法稳定就业并有合法稳定住所(含租赁),同时按照国家规定参加城镇社会保险满一年的,可以在当地申请登记常住户口。辽宁省规定,在鞍山、抚顺、本溪等市的城区合法稳定就业并有合法稳定住所(含租赁),同时按照国家规定参加城镇社会保险的可以在当地申请登记常住户口。吉林省则规定,在长春市、吉林市具有合法稳定住所(含租赁房屋两年以上)、合法稳定职业,并按照国家规定在当地参加社会保险(同时参加养老保险、医疗保险、失业保险)两年以上的准予落户。外来人口较多的福建省规定,福州市辖区、厦门市、平潭综合实验区之外的其他设区市的城区,有合法稳定住所(含租赁),与居住地用人单位依法签订劳动(聘用)合同或者依法持有工商营业执照的均可将户口迁入居住地。可见,户籍改革终于迎来突破,2016年全国户籍人口城镇化率已达到41.2%。

当然,我国户籍改革还远未结束,下一步需要与其他改革联动推进。举例来说,无锡新的落户政策规定只要在当地参加5年以上社保,租房即可入户。这是否意味着在无锡工作五年以上的农民工都可以落户无锡,享受当地的公共服务呢?事实恐怕并非如此。根据2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报提供的数据,农民工参加迁入地职工社会保险的比例非常低。例如,2016年末参加当地职工基本养老保险的农民工人数仅为5940万人,参加当地职工基本医疗保险的农民工人数为4825万人,这与2.8亿农民工的总量相距甚远。也就是说,大部分农民工都没有按照《劳动合同法》的规定在就业地缴纳社保,这将制约我国户籍改革的进程。总之,户籍制度改革是一个长期的系统工程,需要中央政府的顶层设计和政策激励,还需要很多与户籍制度改革相配套的政策措施,如区域政策、产业政策、财政政策、土地政策、社保政策等等。只有这些政策同步改革,户籍改革才能有序推进,取得实效,才能真正推进“人”的城镇化。

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