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一些地方政府何来破产风险

财政部相关课题报告指出,地方政府性债务质量具有典型顺周期性,一旦经济出现衰退,债务会出现非线性恶化趋势。地方政府性债务对地区金融安全影响集中在市、县两级政府。由于中央对地方政府债务实行不救助、不兜底原则,强调谁借谁还、风险自担,地方政府亦有破产之虞。(《21世纪经济报道》11月13日)

据国家审计署数据,截至2013年底,我国地方政府负有偿还责任债务规模达20.69万亿元,未来几年面临偿债高峰,很多地方政府的日子很不好过。虽然,市县地方政府掌握规模庞大的土地、企业和其他优质资源,产生大范围地方政府性债务违约可能性较低,但风险端倪依然不少,有的甚至还面临较大的破产压力。

一是根据审计署报告,以债务率(债务余额占当年政府综合财力的比率)和借新还旧率来考量,超过一定风险线的地方政府数量有所增加。如2010年年底债务率超过100%的市级政府为78个,到2013年6月底则增加到99个。而且,市县政府层级越低,财政收入中用于保工资、保运转、保民生资金占比越高,可灵活支配财政资金规模越小。因此,若刨除这部分“刚性”支出,债务率超过100%的县级政府数量可能出现较大幅度上升。

二是财政风险与金融风险相互交织,地方政府难以承担。审计署报告显示,银行贷款在地方存量债务中占比仍然最大,随着银行贷款收紧,信托贷款、融资租赁、理财产品、BT等变相举债融资方式涌现。且与银行贷款相比,信托产品期限更短、利率更高,不仅增加地方政府债务负担,还会进一步恶化债务期限搭配,加大再融资风险,给地区金融安全带来隐患。

三是由于县域经济总体薄弱,城市化和工业化程度不高,财政能力处于弱势且短期内土地缺乏足够开发潜力;尤其是县级政府融资平台数量最多,占全部融资平台总数的72.4%,但其管理、盈利和资产规模质量相对较差,风险隐患最大。同时,县级融资平台贷款主要为当地金融机构、居民,地方政府若违约,会给地方金融机构造成大量不良资产,且易引发群体性事件。

四是地方政府的行为在当地融资活动中会产生较大连锁反应。据审计署资料,截至2012年底,地方融资平台贷款中约有40%来自股份制商业银行和地方商业银行,特别是城商行和农商行。地方政府作为这些银行的主要股东,对地方融资平台贷款比率更高,这类银行资产规模有限,抗风险能力较差,受地方政府干预较多,可能成为未来金融风险高发领域和爆发点。

尽管允许地方政府通过发行债券、引入社会资本等措施来填补债务“窟窿”及解决地方基础设施建设资金不足。但目前来看,由于发债要受到整体资格、报批程序、资金用途、发行规模、上市流通等方面制约,举债能力不强。同时,向社会引入资本项目往往投资规模大、收益低、回收期长,社会资本不一定看好。因此,地方政府资金来源有限。

中央政府为化解地方政府债务危机,防止地方政府债务危机倒逼中央政府救助,应该未雨绸缪。

首先,像财政部课题报告所建议的,加快地方政府破产法研究和制定,从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任,在地方政府资不抵债时,允许地方政府宣告破产。

其次,向社会宣传解释好地方政府破产的具体要求和内容,消除社会恐惧心理。地方政府破产,并不是让政府行政功能消失,而是要对地方政府现存资产进行清算,追究相关人员责任,理清既有债权债务关系等等。如此,则可让地方政府保持理性举债和投资行为,把地方政府债务引入良性循环轨道。

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