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给道德立法须过四道坎

近日,深圳市人大召开《深圳经济特区市民文明行为促进条例》立法论证会,组织市民代表、人大代表与政协委员对该条例的草案论证稿进行讨论。这部有可能成为全国首部市民行为规范法规的条例,不仅涵盖市容和环境卫生、交通管理、宠物管理、吸烟管理等各方面的不文明行为,还拟对一些不文明的行为加大处罚力度,将社会服务令、降低信用等级、刊登道歉声明等新手段列入处罚种类(8月15日《中国青年报》)。

之前曾有不少地方和城市尝试在地方立法中对一些公众普遍反感的不文明行为进行法律约束和制裁,但往往由于社会各界的强烈质疑而最终被删除。其实,从实质上看,有些不文明行为已经远远超出了道德的范畴,应当纳入法律的规范和约束。深圳拟将市民反映集中的诸多不文明行为进行法律规范,明确行为人的法律责任,使其受到相应惩处,走了一条充分发扬民主、广泛征求民意的民主立法之路,从一开始就建立在坚实的民意基础之上,既有效地避免了广泛质疑,也积极地探索了加强和创新社会管理之路,对进一步完善我国法律制裁体系也是一次有益尝试。

但鉴于深圳做法是全国开先河的创举,一方面将许多原本属于道德领域的事项上升为法律规范,另一方面拟设定一些行政处罚法中未明确规定的处罚种类,因而,深圳的相关立法应当至少过好以下四道坎:

首先要切实做到立法不越权。这就要解决扩大行政处罚种类范畴的法律依据问题,否则,其合法性就会受到强烈质疑,最终影响法律规定在市民心中的形象和权威,影响实施效果。我国行政处罚法第八条除了列举了六大类行政处罚外,还笼统肯定了“法律、行政法规规定的其他行政处罚”种类。这意味着,行政处罚种类可以在六大类之外另行设定,但它的权限在法律和行政法规,而不在其他法律形式,包括地方性法规和规章。同时还规定,限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。这就涉及社会服务令是否属于限制人身自由的行政处罚问题,深圳法规是否有权设定。当然,深圳还享有授权立法权,但也须“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”,那么,行政处罚法划定的行政处罚种类范围是否属于该法的基本原则,需要认真研讨。否则,就会涉嫌违反授权法,造成越权立法。

其次是对违法行为的定性要正确。对不文明行为进行法律规范并给予行政处罚,是将原本的道德规范上升为法律规范,将违反道德要求的行为变为违反法律的行为,实质上是重新划分道德与法律之间的界限。这就要求立法者明确入法的标准,既要做到恰如其分,也要防止随意扩大违法范围。对于那些本已列入法律处罚范围的行为倒是好说,而对那些新纳入的违法行为就必须进行严格论证,分析判断行为的社会危害性程度是否已达到非法律规范和制裁不足以防止其危害后果的地步。

而既然涉及违法及其处罚,那就必须符合“责罚相当”的基本法治原则。做到这一点恐怕也有不小的难度,因为这些违法行为刚刚由违德行为转化而来,也就是说其社会危害性程度本身就较低,如何给危害较小的不同违法行为配置行政处罚,显然需要处罚种类创新,简单地沿用现有行政处罚种类恐怕也涉嫌“大炮打蚊子”。

最后一道坎就是任何立法都共同面临的重大问题,即法律的可操作性问题。将众多的不文明行为上升为违法行为,如何及时发现、有效制止、调查取证并严格执法,可能是一个比立法更难的大难题。一方面这些行为可能带有某种普遍性,那么如何解决“全民违法”问题,另一方面许多行为往往隐蔽发生,如何调查定案,既节约执法成本又维护法律尊严,也是一个不小的问题。

总之,深圳立法规范市民不文明行为十分必要,但要做到科学、合理、权威、有效,还有许多研究论证工作要做。其成功经验可以为各地借鉴,因为这是一个全国性问题。

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