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审计反腐不应停留在纸面上

庄德水 北京大学廉政建设研究中心副主任

近年来,每一次审计报告的公布都会成为社会关注的焦点,今年也不例外。据报道,6月24日,审计署公布了38个中央部门单位2013年度预算执行情况和其他财政收支情况的审计、检查结果,点名通报了卫计委、国资委、发改委、科技部、农业部等多个部委和下属单位的违规情况。在各项审计中,发现并移送重大违法违纪案件线索314起,涉及1100多人。

从审计情况来看,审计的深度在加深,审计的力度在加强,消除了不少审计盲区,但审计批露出来的腐败现象依然让人揪心,依然让人愤慨,依然让人无奈。

从审计结果来看,所反映的问题正好验证了中央对当前腐败形势的基本判断,即“当前,滋生腐败的土壤依然存在,反腐败形势依然严峻复杂。我们要把思想和行动统一到党中央对形势的判断和任务部署上来,更加清醒地认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性。”腐败的土壤存在于政府部门的权力垄断、利益垄断和信息垄断之中,一些政府部门的重大决策、资金使用、项目管理、权力运行等仍缺乏有效的监督和制约。反腐败形势之所以依然严峻复杂,集中体现为新的腐败形式、腐败手法、腐败中介等层出不穷,并不断催生出新的腐败变种,腐败行为更加集团化和隐蔽化。

细研审计报告,除我们日常所惯见的经济性腐败形式外,还可以明显地发现两类腐败形式:一是福利腐败,二是兼职腐败。福利腐败表现为政府部门采取本位主义,利用部门权力谋取部门利益,比如国土部7单位违规发津贴等1.25亿、央行6单位超标缴五险一金1.8亿、住建部超工资总额发工资555万、林业局设3624万小金库发奖金等。如果说福利腐败是一种“集体无意识”的腐败的话,那么兼职腐败是一种“个体有意识”的腐败。比如,水利部7副处以上干部兼职取酬95万、住建部13党员干部领分红劳务费73万、中科院个别领导兼职领津贴106万、林业局14干部兼职取酬报销个人费用。

从根本意义上说,福利腐败具有掠夺性,其本质是部门利益对公共利益的侵害,表现为政府部门和国有企业利用自身的优势地位和权力,把公共财政转化成部门利益。这些政府部门和国有企业本应维护并合理使用公共资源,但却将之蜕变腐败资源并最终把公共利益变成“私人福利”。人们之所以诟病政府部门和国有企业,其要害在于这种腐败会造成社会分配不公,产生实质性的分配差距。

领导干部对下属企业具有管理权和决策权,下属企业需要领导干部手中的“权”,领导干部需要下属企业产生的“利”,违规兼职往往会为领导干部寻求期权腐败和隐匿腐败收益的提供便利。并且,违规兼职会让领导干部陷入职权利益冲突,影响其决策的客观性。从表面上看,兼职似乎属于一种职务行为,但究其违规的实质,在貌似“合理”的背后,其实是权力交换和利益输送。

更应引起我们关注的是,自中央颁布“八项规定”以来,各级政府严肃查处违反八项规定精神的案件,并进行实名曝光,官场上下刮起一阵新风。无论是整治奢靡浪费之风,还是严控“三公消费”,都取得了明显成效,获得了社会公众的支持和赞誉。但与此同时,仍有一些社会公众对执行“八项规定”的可持续性存在一定担忧和疑虑。这次审计结果不得不让我们承认这种忧虑,不得不面对这种严峻的现实,即仍有一些政府部门和国有企业顶风作案,违反“八项规定”要求,甚至在个别单位。“八项规定”形成虚设。我们也不得不警醒,“八项规定”要真正落到实处并成为政治常态,还需要很长一段时间。

审计出来的问题广泛集中于财政预算执行、财政管理、政府性债务,社会民生以及干部廉政管理等领域,而这些领域所出现的问题恰恰是当前国家治理所需要解决的。在宏观设计上,必须把审计等监督机制上升至国家治理体系和治理能力层面,从国家治理的需求角度来考虑审计等监督机制的改革和发展,让监督机制改革与各领域问题治理相同步,并为各领域问题治理提供保障。推进各领域问题治理,必须破除政府部门和国有企业的权力垄断,用权力制约权力,防止权力的公然掠夺。

审计只是揭开腐败“面纱”的第一步,重要的是强化审计的刚性约束,不应让审计反腐停留在纸面上,成为“纸老虎”,或人大机关的口头承诺上,成为“报话机”,而应把审计结果转化成实实在在的问责和惩戒,至少要让相关政府部门和国有企业向人大作出公开说明,接受各方质询。主要负责人必须承担相应的主体责任。唯有此,才能起到震慑作用,走出“屡审屡犯”、“年年审、年年犯”的困境。从实践需求来说,面对“反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性”以及不断翻新的腐败态势,现在该到“刮骨”、“断腕”的时候了。对此,我们别无选择。

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