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以大部门制改革推进政府职能转变

——“将改革进行到底”系列述评

马庆钰(国家行政学院教授,公共管理学部副主任)

部门机构设置是政府职能的体现。看一个政府是否合乎服务型政府要求,只要看看都设置了什么部门就大致了然。1988年提出政府职能转变以后,历次改革都在为此努力,国务院的部门性质和数量一直在进行着调整和变化。不含直属事业单位,主要部门数量在改革之初是100个,1988年66个,1998年53个,2008年至2013年减少到50个。就部门性质看,基本趋势是经济管理部门减少,市场监管部门增加,社会服务部门得到加强。地方各级政府也有相应调整和变化。

总体来看,在机构改革与调整的大格局中,中央政府的动作比省级以下政府更到位,那些直接插手市场经济活动的部门已经不多。但不可否认的是,由于计划经济的惯性,由于集权管理格局的影响,再加上官本位和权力部门利益的阻挠,政府职能转变和让渡举步维艰,这一点不仅在宏观政策机制上有所表现,而且在不少地方无所不及的机构设置上更为明显。这种与公共管理大势和市场经济发展不相吻合的现状,应当借助大部门制改革加以彻底扭转。

首先,在省级以下减少与经济调节和市场监管相关的机构。按照角色与地位的不同,区别中央与地方政府的部门设置侧重点。大一统的集权管理体制,塑造了各级政府口径基本相同、性质基本雷同的职能体系以及相应的部门结构体系,迄今为止,改变不多。十六大形成了“经济调节,市场监管,社会管理,公共服务”的职能范畴以后,各级政府积极响应。但是一个明显问题是,在现有体制下,省级以下尤其是地市和县市级地方政府并不主要承担“经济调节”和“市场监管”职能,如果不加区分,就会从一个旧的“上下职能雷同”,走入新的“上下职能雷同”。

比如,当中央和省级政府将“发展和改革”、“工业和信息化”、“科学技术”等经济部门单独设置时,那么在地市级和县市级,也亦步亦趋、生搬硬套的话,与当地实际职能相比,就难免产生小题大做和不着边际的结果。而反过来,当关系每一个居民的饮用水、用电、燃气、供暖、垃圾处理、行车走路等日常事项在中央和省级政府机构设置中无法一一体现时,在地市和县市级政府这边,却必须要设置机构提供相应服务。

又比如,中央政府单独设立了“工商行政管理总局”、“质量监督检验检疫总局”、“新闻出版总署”和“安全生产监督管理总局”等正部长级市场监管类机构,到了地市和县市那里,照搬不行,完全空白也不行,一个与地方职能对接的方案选择,可能是设立一个综合执法监管机构。

类似的情况在党委系统也有。如果说中央和省级政府设置“统战部”、“对台办”、“党史研究室”算勉强过得去的话,那么在省级以下大部分地方再上行下效,就有些脱离实情。不能说完全无事可做,但以此为理由毫无变通地原样照搬,只能造成机构闲置和人浮于事。所以,在大部门制改革中实事求是,与时俱进,进行名实相符的合理变通很有必要。

其次,尝试对党委和政府职能机构统筹设置。如果我们承认“经济调节,市场监管,社会管理,公共服务”是恰当的,那么在公共职能系统谁是主要承担者?从人们观念定势中跳出来的任何一个答案,都会是“政府行政系统”而不是其它。如此,问题就来了:党委系统设那么多机构和人员编制是做什么的?他们的工作是不是可以和政府行政系统的工作截然两分?一直以来在两者的职责协调上的确存在相当僵化的理念。无论是被社会病诟的党政关系重叠交叉,还是被指在某种程度上的虚务多于实务,与其中的职能机构设置习惯不无关系。我认为,这种传统可以通过大部门制的大胆拓展予以突破。比如党委一些部门,承担了不少社会和谐、社会融合、社会价值方面的事务,这显然属于“社会管理”职能。既然这样,至少在地市和县市级大部门制改革中,可考虑将党委宣传口与文化、传媒等整合起来成立一个大“宣传与文化传播部”,将原来党委的统战口与民政、港澳台侨事务、民族、宗教等整合为一个大“社会工作部”,如果工青妇联、科协、工商联等群团续延编制内身份,则也应一并纳入其中。这个尝试将减少编制浪费,促进党政职能的协调互补和党委系统的职能转变。

再次,运用拆除、弱化和归并方法为市场与社会让渡空间。政府机构设置以不得已而为之为要则。机构权力是把双刃剑,即便再好也必然产生对资源的损耗和对社会空间的挤压,且一旦设置将很难移除。所以,发达国家政府机构设置普遍比较简洁。而政府的财政支出中,占比例最多的事项主要是养老、保健和医疗照顾、收入补贴与救济、教育、警察与消防等,从中可清晰看到政府的职能重点。比较看来,我国政府迄今为止的机构设置,与“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的转变”有些背道而驰。尤其是省级以下地市和县市级机构设置依然是林林总总,不胜其多。

仅仅从五花八门的机构性质上看,除了前述那种生搬硬套与角色不符的部门外,还有另外的问题。一个是经济类太多而服务类太少。从各地政府门户网站可以看到,经济类各种机构在机构总数中占比过高,省一级政府一般在35%以上,地市和县市级政府中一般在40%以上,有的多达50%。而社会管理和公共服务类机构比例在省级是25%左右,地市级是23%左右,而县一级是20%左右;另一个问题是不当设置和计划经济色彩太重。比如在为数不少的地方机构序列中依然设置煤炭办、仲裁办、供销社、经济合作办、地震局、气象局、老龄办、金融办、行业管理办、农机局、房管局、文化执法局、无线电管理办、粮食局、人防办、群工办、招商局、劳教局、砂石办、武装部等等。虽说存在必有其用,但在设置的合理性和功能性上的确存在予以调整和规范的必要。

大部门制改革中,各级各地须根据不同层级政府的职责区别,本着党委和政府职能机构统筹互补的原则,参照国内外已有的机构设置经验,运用拆除、弱化、归并方法,建设以社会管理和公共服务为重心的大部门体制。

中央政府根据所承担宏观职能的责权划分原则,可陆续将核心政策部门压缩到20个左右,另设置相应的总理办公机构和法定独立执行机构。即便一下子做不到,在未来的五年内应当基本实现,可考虑将科学技术与工业和信息化部门整合为“科学技术与工业和信息化部”;将环境保护与国土资源整合为“环境与资源部”;将农业与水利整合为大“农业部”;将审计与监察整合为“监察与审计部”;将人力资源和社会保障与民政整合为“民政与社会保障部”;整合民族宗教与港澳台侨事务,组建“国家融合工作部”;将国家广电和新闻出版与文化部整合,组建大“文化部”,等等。这样可以减少十个以上部长级部门。

党中央所辖属机构部门,也可通过整合,在未来的五年中间,减少10个以上的正副部长级机构。如可以考虑组建大“中央研究室”;组建大“外交部”;组建大“中央国家机关工委”等等。

省级政府具有较多宏观管理特征,职能机构设置可参照中央方案调整。地市和县市级党政职能机构总数一般设20个左右为宜。另设置相应的法定执行机构。依据前面对地方党政职能关系和职能定位的分析,应该在本次大部门制改革中做更彻底更到位的调整。

上述党政部门机构的新布局新结构,必须依靠大部门制改革与编制管理改革和事业单位改革以及党政关系优化调整,统一部署、协调动作才能有望达成。虽然还不是最终和最理想的方案,但已经向真正的大部门制大大靠近。这种在管理理念和管理体制上带有突破性的开拓创新,对于转变政府职能、理顺体制关系、优化部门结构、节约编制成本,提高行政效能,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府,一定会发挥巨大推动作用。

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