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立法保障农地承包权,眼光长远务实

现有的农地“承包权”设计,正在从基于农民身份的福利配济转向财产权利保障。

习近平总书记在十九大报告中宣布,农村第二轮土地承包到期后再延长30年。近日,提交至全国人大常委会初审的《土地承包法修正案(草案)》,也进一步以法律的形式明确,要依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变,为给予农民稳定的土地承包经营预期,耕地承包期届满后再延长30年。值得注意的是,草案还同时明确了农地三权分置、维护进城务工和落户农民的土地承包权益。

现行农地制度定型于改革开放之初,农地分为“集体所有权”和“集体成员承包经营权”,随后确立土地承包关系长期不变(15年),在第二轮承包期时又延长到30年不变。这时期的农民有两个特征:第一,流动性较小,长期在农村的一个地区耕作;第二,耕作产出是家庭收入的最重要来源。农民既是一种身份,也是一种职业。只有集体内农民这一身份才能承包土地,作为职业农民来经营耕作土地。

随着城市化的推进,农地制度面临的环境发生重大变化。首先是农民的身份与职业开始分离,农民进城务工,人数已超过2.7亿人,他们不再从事耕作,因其身份承包的土地只能委托他人经营。据官方统计,农村已有30%以上的承包农户在流转经营权。其次,耕作产出的收入占农民收入的比重持续下降,单靠承包土地的耕作产出已经无法养活农民。农地研究专家刘守英认为农地经济重要性下降以后,“承包农户持有土地的观念(安全性)越来越强于其收入功能”。

在两权分置的制度里,承包经营是农民身份独有的权利,非该集体的机构和个人无权承包经营土地。承包人之外的土地经营者没有权利保障,土地耕作就会利益短期化,经营者倾向利用化肥、农药等提高产出,不利于土壤保护和粮食品质的提高。这种状态也阻碍了农业资本下乡,农业生产无法规模化,不利于技术进步和效率提升。

草案明确农地“三权分置”,将承包经营权进一步分置为农村集体成员的“承包权”与具体耕作者的“经营权”,扩展了农民的权利。农民可以将土地“经营权”流转获得地租。这也保护了耕作者的权利,让其有稳定经营的预期,放心进行长期投资。长远来看,非本集体的经营主体可以获得多个承包人的土地“经营权”,进行规模化经营,有利于农业生产的效率提升。

我们还可以看到,现有的农地“承包权”设计,正在从基于农民身份的福利配济转向财产权利保障。这次的草案明确要维护进城务工农民的土地承包经营权,不得以退出土地“承包权”作为农民进城落户的条件,由农民选择是否保留土地承包经营权,而不代替农民选择,支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益,这是显著的进步。

十九大报告关于土地承包到期再延长30年的表述,给广大农民吃了一颗“定心丸”。这次草案以法律的形式落实报告的精神,可以说是进一步明确了农民承包权益,眼光长远。而草案维护进城务工和落户农民的土地承包权益,则更是考虑到了城乡人口结构变革相对漫长、农民进城务工、落户的情况复杂等实际情况,显得相当务实,顺应时代变革。

聂日明(上海金融与法律研究院研究员)

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