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中心镇:城乡一体化的战略节点

走向城市化 资料图片

大力推进城镇化,不断提升城镇化的质量和水平,是促进我国经济社会又好又快发展的重要动力。在经济社会发展的新阶段,迫切需要转变城乡发展的理念、机制与模式,在城市和乡村之间找到一个能实现两者一体化发展的战略节点与载体。把有条件的东部地区中心镇逐步发展成为中小城市,正是“十二五”规划纲要明确提出的优化城镇化格局的新思路。

中心镇发展的内涵与战略意义

近年来的实践充分证明,作为新型城市化的生长点,作为工业化城镇化与农业现代化同步发展的突破点,作为城乡基础设施建设和公共服务均等化发展的着力点,中心镇在推进城乡一体化发展中的战略节点作用日益凸显,中心镇日益成为破除我国城乡二元结构和推进城乡融合发展的新引擎。

新型城市化的生长点。改革发展与建设中心镇,有利于推动城乡统筹发展,优化城乡产业空间布局,从而催生大中小城市和城镇协调发展的新型城市化的内在推进机制及格局。首先,中心镇发展将从城镇数量和人口不断增加而农村人口相对减少的渠道优化城乡人口布局与结构,促进大中小城市富余人口和乡村人口向中心镇布局,为新型城市化的生长提供要素基础;其次,中心镇发展将通过强化中心镇作为大都市组团经济圈的重要节点功能,形成大中小城市和镇有机融合与连绵成片的新型城市化空间体系,为新型城市化的生长提供互为依托的空间基础;再次,中心镇发展将通过优化产业布局内生城乡经济一体发展,并通过优势产业平台的建设与拓展、特色产业的培育与壮大、部分城市产业的转移、城乡产业链的延伸对接、新兴产业业态的滋生,为新型城市化的生长提供内生产业基础;最后,中心镇发展将通过城市文明与乡村文明的交汇融合,在凸显城市文明的同时,有利于传统乡村文化的传承与扬弃,形成现代城市文化与乡村文化共荣互融的基本格局,为新型城市化的生长提供文化价值观基础。

工业化、城镇化、农业现代化同步发展的突破点。在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化是党中央的重大战略部署,也是推进我国城乡区域统筹发展的历史性任务。实现这一历史任务,迫切需要找到若干突破点。中心镇的改革发展是推进上述“三化同步”的重要突破点。通过发展中心镇,建设各类具有特色的产业发展平台,协力推进中心镇功能集成与城镇建设,强化中心镇及周边乡村地区的产业支撑以及增强中心镇吸纳人口就业的能力,有利于形成中心镇带动县域工业化与城镇化的强大驱动力。与此同时,通过借重中心镇的改革与发展,有利于基础设施和公共服务向乡村延伸与倾斜,推动城乡基础设施共建共享、社会保障衔接、基本公共服务均等化发展,促进城乡资源均衡配置以及高端生产要素向农业农村流动,从而为加快农业农村现代化提供良好的要素环境和发展条件。

城乡基础设施共建和公共服务均等化的着力点。推进城乡基础设施共建与公共服务均等化,需要从政策组合、空间融合、资金聚合等方面寻找一个切实可行的着力点,而中心镇恰恰能从政策、空间与资金等多重层面为城乡基础设施共建与公共服务均等化发展提供有效着力点。中心镇是城乡公共政策的连接点,较强的经济社会集聚辐射能力,有利于城市与乡镇政府在基础设施及公共服务共建共享等方面实现政策融通。乡村基础设施建设需求与公共服务需求首先通过中心镇得以有效集合,并由此为城市政府的相关政策制定提供需求参考;改革发展中心镇,有利于集中优势资源优化县域空间结构,中心镇的产业平台建设、城镇功能集成及特色资源或产业整合势必有利于推进城乡基础设施共建与公共服务向镇域和乡村的延伸;中心镇的改革建设与发展,有利于从城乡联动的视角推进政府、企业、社会与个人等多元化多向度的投资体制和机制创新,有利于充分发挥各级地方财政、企业资本、社会资金等联合创建基础设施建设基金,形成市政、镇域、村域等多维的基础设施建设启动资本,从而有效引导各级政府、各类社会投资主体直接投资和经营城乡公用事业和公共服务,确立不同县域联动推进的城乡基础设施共建与公共服务均等化发展的格局。

城乡统筹发展的战略节点。中心镇是联系城市与农村的纽带。中心镇具有一定经济基础,公共设施较为配套,对大中城市的工业、技术扩散有一定承接力。同时,中心镇作为县域经济发展极,其较强的经济、文化、科技、人才等资源优势,有利于带动周边乡村经济社会发展。因此,改革发展中心镇,将有利于引导农民将投资转向中心镇,鼓励农民进入中心镇进而消化农村剩余劳动力,由此也有利于减轻大中城市的压力,为城乡一体化发展创造新平台。在此意义上,中心镇已经并将继续推进的城市产业向农村拓展、基础设施向农村延伸、公共服务向农村辐射、社会保障向农村覆盖、现代文明向农村传播、公共财政向农村倾斜以及乡村要素向中心镇集聚等,必将使其作为城乡一体化战略节点的重要作用进一步凸显。

中心镇改革发展的战略重点

加快中心镇的改革发展,是推进新型城市化的重大举措,是统筹城乡发展的战略选择。今后及较长一段时期,加快中心镇改革发展需要把握好以下战略重点。

人口集中的新主体。首先,积极探索“上移”举措,吸引农民入镇。通过改善劳动与创业环境、社区管理服务、子女教育服务、医疗服务、养老服务等,引导农村人口向中心镇集中;其次,超前引导“下移”趋势,吸引市民入镇。以生活环境、生态环境、生活质量、文明水平的持续提升,吸引城市居民“下移”中心镇;再次,创新“内移”模式,吸引域外劳动力入镇。创新中心镇产业平台与各地之间的劳务合作方式,将劳动力集聚转化为长期的人口集聚,吸引区外人员向中心镇集聚。

产业集聚的新高地。首先,将中心镇培育成为城市产业承接地。根据自身产业基础和发展条件,稳步引进与自身比较优势相符合的各类产业,吸引城市待转移产业向乡镇延伸,以产业集群推动高端人才和劳动力向中心镇集聚。其次,探索城乡产业融合新机制,促进中心镇新型产业业态生长。从中心镇比较优势出发,协同周边乡村,联合推进城乡产业融合,促进各类新型产业业态生长和农村原有产业转型升级。再次,有序推动产业园区建设。在区、县(市)政府的指导下,明确产业发展方向,充分发挥自身资源优势,通过财政、金融等政策积极培育重点产业,不断扩大产业发展规模,引导企业向园区集中,以企业集群推动产业集聚,以园区产业集聚推动人口集中。

功能集成的新平台。中心镇要充分运用现代网络信息技术和各类社会组织,推进服务型行政机构与社会体系建设,加快社区服务中心和中介服务组织建设,构建政府主导、社会参与、社区支持的中心镇综合服务功能体系,推动中心镇在现代农业、工业、商贸、物流、旅游、居住、教育、社会服务及生态环境保护等方面的功能集成。

要素集约的新载体。制定相关政策激励生产要素增值、资源创造和经济主体的创业创新热情,让一切创造财富的源泉在中心镇充分涌流。充分运用各类政策手段和措施,探索土地、资本、劳动力等要素的集聚使用机制,积极引导土地、资本、人才等各类要素集聚和价值创造,着力鼓励引导市场主体参与到中心镇建设和发展的浪潮中,让所有的经济主体迸发出创业热情,让所有的创造者转化为真正的创新者,让所有的创新者获得应有的市场价值,使创业创新、建设活力城镇成为中心镇发展的活力之基、动力之源。

改革创新的新阵地。中心镇能否在以上各个方面真正取得实效,在很大程度上取决于中心镇体制机制改革能否切实推进,从而在城市体制改革与农村体制改革之间生长出一片改革创新的新领域和新阵地。为此,包括城市政府在内的各级政府要从统筹城乡区域协调发展的大局出发,不失时机地推进中心镇在行政管理体制、户籍管理制度、就业和社会保障制度、土地利用制度、投融资体制、财政体制以及社会管理体制等方面的改革创新,进一步解放和发展中心镇生产力,为中心镇推进城乡一体化战略节点作用的充分发挥创造良好的体制机制环境。

郑文哲 作者系浙江师范大学经济与管理学院院长,本文为国家社科基金《中心镇发展与城乡一体化关系研究》(11BJY048)的阶段性研究成果)

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