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三大领域将释放改革最强信号

十八届三中全会将于两月后召开。由于三中全会往往是新一代领导集体展现今后五至十年执政理念及经济改革思路的会议,且本届政府上任至今显示改革的决心异常坚定,因此笔者对会议呈现的经济改革蓝图抱有极大期待。展望本次会议的重点,笔者认为,在有望涉及的诸多经济改革之中,财税体制、户籍制度、土地制度改革是重中之重,或将释放最为明显的信号,获得前所未有的突破。

四大领域助推财税体制改革

财税体制改革牵一发而动全身,任何经济领域改革离不开财税体制改革。早前财政部部长楼继伟曾提出未来财税体制改革的四大方向,即调整中央和地方政府支出责任,构建地方税体系,加快预算制度改革和改革养老及医疗体制等。伴随着近一阶段中国财税体制改革的加快,包括全面推广“营改增”、审计署启动全国性地方政府债务审计为财税改革摸底,笔者预计,11月的三中全会将从四大领域对财税体制改革进行顶层设计。

具体来看,一是调整中央和地方政府支出责任,即上收部分事权和加大中央政府对地方政府的转移支付。实际上,自1994年分税制改革后,财权上收但事权下放,不仅导致地方政府的权责不对称,也间接地促成了如今土地财政依赖、地方政府债务积聚等多重困境。笔者预计,未来符合“外部性大、信息处理相对简单、且符合整体相容”三原则的事权,将进一步上收中央管理。而转移支付方面,将增加中央财政转移支付,减少和归并专项转移支付,并将推进修改转移支付公式等。特别是,转移支付与常住人口挂钩与户籍人口脱钩,有利于调动地方政府推动建设以人为本的城镇化的积极性。

二是税收体制改革的突破,包括营业税改增值税逐步深入、房产税推行至全国,以及资源税改革等等。其中,“营改增”试点现已扩展到全国,未来重点将增值税推广到全部服务业,并把不动产纳入增值税抵扣范围,减少目前存在的营业税改增值税后部分企业税收反而增加的现象。房产税试点扩围之所以迟迟未落地,表明目前关于对存量还是增量征收、税率如何确定等问题仍存在异议,但笔者认为,未来推动房产税成为地方重要税种,以及建立房地产长效机制势在必行,预计三中全会或给出更为明确的设计方案。

三是加快预算制度改革。一直以来,地方政府年底突击花钱广受诟病,这其中折射出中国预算制度不合理、预算执行管理不到位等问题。笔者认为,财税改革有望在建立全口径预算体制,以及赋予地方人大审批地方政府性基金预算的权力等方面有所突破。另外,现行预算法不允许地方政府发债,也是导致地方债务隐形化的主要原因。未来赋予地方政府发市政债的权力,并引入公开透明的债务评级机制,也是积极尝试,有助于将隐形债务显性化。

四是养老医疗体制改革。伴随着人口老龄化的加剧,中国面临着巨大的养老金缺口。据媒体报道,今年由人力资源与社会保障部研究制定的基础养老金方案有望完成,方案的重点包括养老金整体投资运营、机关事业单位养老保险制度改革、养老保险跨省转移等方面,预计明年新制度有望全面推进。

居住证制度破解户籍难题

城镇化是本届政府的核心词汇。当前中国官方公布的城镇化率为52%,与世界水平接近,且改革开放的三十年,中国每年增长1个百分点的城镇化速度其实并不算低。那么新政府的城镇化战略究竟有何特别之处?笔者认为,关键不同之处在于新型城镇化提倡“以人为本”,即新市民不仅要融入城市,更要有稳定的就业,并能享受基本公共服务。

显然,困扰新型城镇化的首要束缚在于户籍制度。实际上,可以看到,虽然当前城镇化率高达52%,但这是基于常住人口的统计,能够享受城市基本公共服务的群体仍是以户籍为口径,这一意义下的城镇化水平要远低于这一数值。由于户籍制度限制,一直以来,农民工参加城镇职工社会保险比例较低。截至2012年,农民工的养老、工伤、医疗、失业和生育等五项基本社会保险参保率仅为14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%。此外,当前农村存在大量留守老人、妇女和儿童,这不仅使得进城农民工难以真正融入城市,也导致社会矛盾的积累。

户籍制度改革目的在于缓解这种城镇内部出现的二元结构矛盾,推动农民工的市民化。令人欣慰的是,早前国务院在提交给全国人大的城镇化报告中,首次明晰了未来中国各类城市的户籍改革路线,具体包括放开小城镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、逐步放宽大城市落户条件、合理设定特大城市落户条件等,这将是一项重大突破。

当然,从实践角度来看,小城镇和小城市的户籍制度放开目前看来并无大碍,而直辖市、副省级市和其他大城市的落户制度,由于涉及到更多资金投入与公共服务,仍然面临不少阻力。在笔者看来,推行居住证制度,即根据居住时间长短、对应相应差别化服务,既可以为新市民进入大城市提供规范化途径,也可以为户籍改革找到突破口。

而从实际推行情况来看,居住证管理也有加快推进的迹象。有报道称,由公安部牵头制定、搁浅多年的《居住证管理办法(草案)》目前已经提交至国务院法制办,有望在年内推出。而地方层面,今年7月1日,上海也启动了居住证积分制,即设置相应的指标体系,对持证人进行的“积分管理”,当积分达到标准分值的,可以享受相应的公共服务待遇。虽然北京在居住证推行方面仍然进展缓慢,但居住证制度作为取代户籍管理的积极方式,未来有望在全国各大城市加快推广。

土地改革持续推进

土地制度改革的核心是破解“城市土地国有、农村土地集体所有”的城乡二元土地制度,加快农村土地进行确权进而实现流转,推动农村土地交易市场化,提高农民在土地增值收益中的分配比例等。在新型城镇化的背景下,农村土地制度改革与户籍制度改革、财税体制改革等紧密关联,同样是三中全会的关注点。

实际上,农村土地流转方面,由于目前法律规定是农村土地集体所有,农民只拥有承包经营权,因此农地流转受限。但笔者一直对于这项改革抱有很高期待,毕竟当前我国面临的现实情况是,农村建设用地远高于城镇建设用地比例。这意味着如能破解农村土地流转难题,未来建设用地有很大的成长空间,而这对于缓解城市供地紧张的局面也有重大意义。

值得肯定的是,当前基础性工作即农村土地确权方面进展较快。有报道称,目前,全国农村集体土地所有权确权登记发证工作基本完成,绝大多数地区已经进入成果检查验收和阶段性总结阶段。

另外,在确定失地农民收益方面,一直以来,农民作为弱势群体分享土地出让收益十分有限。十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议的《土地管理法修正案(草案)》,对“土地补偿”作了重大修改——删除了现行法第47条中按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的规定。可见,未来完善土地增值分享机制,提高农民收益保障也将有所突破。

从实践领域来看,当前各地方政府在土地改革方面已经进行了诸多探索,有助于为全国性土地改革积累宝贵经验。例如,重庆市基于“计划+市场”的双轨制试点阶段的“地票模式”,将验收合格的农村建设用地指标打包整合,构成不同规模的地票,面向社会公开交易。温州自今年10月1日起,农村土地承包经营权、依法可以交易的农村房屋所有权、依法可以交易的农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权,可以通过温州市农村产权服务中心交易。

笔者认为,如果本次会议能够在财税改革、户籍制度改革、土地制度改革三大改革方面有所突破,无疑将会释放更大的改革红利,推动新型城镇化发展,并支持中国经济未来五年实现7%的年均增长水平。

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