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台湾行政部门改组的政治意涵

张华 中国社会科学院台湾研究所科研室副主任

9月5日,蔡英文亲自召开记者会,宣布由台南市长赖清德取代林全,出任台湾地区行政部门负责人,“林下赖上”的“谣言”最终变成遥遥领先的预言。蔡英文此次改组台湾行政部门,主要是着眼于提前布局2018年台湾地方选举,但在台湾岛内政治体制和其政策思维不改变的情况下,根本不可能改变其民调下滑的趋势。未来,两岸关系发展或将遭遇更加严峻的挑战。

“林下赖上”终成“遥遥领先的预言”

自从蔡英文的蜜月期结束后,鉴于民意支持度不断下滑的窘境,岛内就不断传言蔡英文要进行所谓的“内阁改组”,以图暂时止血。9月4日,在台湾立法部门新会期开启前,“林下赖上”最终得到蔡英文当局的确认。蔡英文之所以在此时进行重要人事调整,主要是基于以下几个方面考虑。

首先,谁也无法摆脱的“阁揆任期魔咒”。伴随着岛内政治“民主化”的推进,岛内民众对政治人物的审美疲劳来得越来越快,政治人物的蜜月期也越来越短。2000年以来,台湾在17年的时间内已经更换了13位“行政院长”。2000-2008年陈水扁执政的8年间,“行政院长”的平均任期是584天;2008-2016年马英九执政期间,“阁揆”的平均任期是487天。此次林全的任期大概470多天,基本上符合“行政院长”短命的任期惯例。

其次,林全的剩余价值已经基本被榨干。靠“内阁改组”提振士气已是岛内政治的基本逻辑。目前,林全“内阁”的民意支持度持续低下,一直在30%左右徘徊,甚至远低于蔡英文的支持度,客观上形成了“行政院长”拖累蔡英文支持度的效应,因此尽管林全与蔡英文默契程度很高,但在利用价值已经基本用光(林全的委婉说法是“完成阶段性任务”)的情况下,蔡仍不得不“弃卒保车”。

再次,赖清德是蔡英文不得不做出的选择。赖清德作为多次被评为五星的台南市长和民进党内中生代的领头羊,是台湾政坛重量级政治人物,具有较强的政治资源和能力。同时,赖清德背后是民进党内实力最强、最会选举的派系——新潮流系。蔡英文最终选择赖清德,一方面说明蔡英文想对最有实力对其发起挑战的赖清德“就近看管”,而且“行政院长”是一个损耗度很高的职位,压一下赖清德的士气;另一方面也说明蔡英文希望借助新潮流的力量,挽救民意支持度和推行施政,为2018年的地方县市长选举预作准备。

蔡换“阁揆”或将深受其害

虽然“林下赖上”是蔡英文精心谋划的结果,但台湾社会结构决定了其不可能改变台湾继续沉沦的趋势,也无法改变蔡英文民调下滑的趋势。

第一,蔡、赖权力分配的不均衡。台湾的政治体制是“双首长制”,即台湾地区领导人和行政部门负责人是两大首长,但这二人之间并不是对等的关系。台湾地区领导人是台湾地区民众选举产生,有任期保障;行政部门负责人是由台湾地区领导人提名出任,无任期保障。因此,造成台湾地区领导人有权无责,而行政部门负责人是无权有责。这种权力分配的不对等,造成了台湾政局的不稳定。因此,尽管赖清德目前有很高的民意支持度,仍很难保证其最终不被折损。虽然很多台湾政治人物(包括蔡英文)在当选前都呼吁改变这种体制,但当选台湾地区领导人品尝到权力的甜蜜之后,就会甘之如饴。

第二,蔡不可能改变内外政策。林全作为蔡英文长期以来的幕僚,与蔡有着极高的默契。可以说,林全是百分之百执行蔡英文的政策。林全最终因民意支持度低而下台,实际上代表蔡英文的政策已经失败。但是,蔡英文会因此而改变吗?完全不可能。蔡英文作为一个理念型“台独”分子,绝不可能改变其政策主张。其进行人事改组,仅仅是为了改变其推行的风格和策略而已。在导致执政失败的政策不改变的情况下,任何人事的调整、策略的改变终将是“瞎折腾”。

第三,“蔡赖心结”将成为新的问题。一直以来,蔡英文和赖清德就存在所谓的瑜亮情结。在赖清德出任“阁揆”后,绝不可能与蔡英文有如林全一般的信赖和默契,加之赖清德拥有很强的个性,因此未来很有可能出现所谓的“府院”不同调的情况。在此背景下,与赖清德的关系,将是蔡英文更加头痛的问题。蔡英文或将未从“林下赖上”中获益,而“蔡赖心结”就成为其新的难题。

两岸关系改善更加严峻

蔡英文进行行政部门人事调整,更多的是基于岛内政治的考量,对两岸关系的影响不大。但从其操作思路和方法看,未来两岸要想开启新的机会之窗,或将更加严峻。

涉外、防务和两岸事务虽然归属台湾行政部门,但根据岛内相关法律规定和惯例,属于台湾地区领导人的职权,行政部门负责人无权过问。历史上,台湾“行政院长”很少就两岸问题发言。因此,虽然赖清德曾经提出过所谓的“亲中爱台说”,但很难断定其上台会对两岸关系能有多大的决策权。

尽管如此,仍能从蔡英文此次“内阁”改组中嗅出未来两岸关系走向。蔡英文挑选赖清德出任“阁揆”,显示蔡英文开始抛弃所谓的中间路线,向绿营靠拢。林全一直被“台独”分子指责为“老蓝男”,也就是说林全在“台独”分子眼里并不够“独”。林全在任的一年多时间内,蔡英文当局虽坚持“台独”路线,不承认“九二共识”,但不可否认的是,没有制造重大“台独”事变,在“修宪”、“公投”等议题上采取了相对保守稳健的策略。

“独”性更强的赖清德上台后,或许难以直接决定两岸政策,但仍对两岸关系产生重大负面影响。一方面,赖清德可以却可以采取迂回策略,利用行政职权加速岛内的“去中国化”等政策,客观上逼迫蔡英文采取更加激进的两岸政策。另一方面,激进“台独”势力将会受到重大鼓舞,认为通过施压的方式可以逼迫蔡英文就范,未来或将推出更多“台独”官员或政策主张。

此次林全率领台湾行政部门递交总辞呈,也就是说所有的“内阁”官员都将辞职。但是,很有可能部分“阁员”仍将续任。未来,台湾“外交部长”、“国防部长”和陆委会主委等与两岸关系息息相关的部门首长,是现在的李大维、冯世宽和张小月继续留任,还是另外委任其他人,将是蔡英文两岸政策走向的重要观察点。

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