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特朗普时代的对华政策走向

赵可金 清华大学国际关系研究院副院长 察哈尔学会高级研究员

2016 年 11 月 9 日,特朗普当选美国第 45 任美国总统。作为美国舆论不被看好的候选人,特朗普的当选为美国与世界关系的未来带来了很大的不确定性。尤其是他强调美国第一、收缩战略资源、大幅度调整国内和国际政策的一系列竞选口号,更加放大了人们对美国国内和国际政策未来的忧虑。其中,对华政策也难以摆脱此种不确定性的影响,如何准确把握特朗普当选对美国对华政策的影响是摆在中国面前的一个紧迫问题。

一、影响特朗普对华政策的理论依据

美国的对外政策制定是一个分权化的制度体系,总统仅仅是影响美国对外政策制定的因素之一。根据对外政策分析的权威理论,特朗普当选影响美国对华政策的因素主要有三个:

一是个人性因素。这一因素包括特朗普及其团队的看法,也包括美国智库和战略界在对华政策上的讨论。在美国的决策体系中,对外政策往往是由智库之间进行讨论,最终由政府部门从众多政策方案中进行遴选,美国国务院、国防部、国家安全委员会、商务部等重要部门的官员也往往从智库中选拔,美国诸多智库在中美关系上的看法仍然是影响特朗普对华政策的重要因素。

二是制度性因素,这一因素包括国会、行政部门和利益集团等在对华政策问题上的立场和观点。美国三权分立的政府结构决定了美国对华政策是众多部门互动的结果,并非特朗普及其团队所垄断。要把握特朗普对华政策的方向,也离不开对国会、行政部门和利益集团意见的考察。

三是国际性因素。这一因素包括其他大国、第三国等因素。美国的对华政策还受到国际环境的制约,尤其是美国盟国、俄罗斯、欧洲、中国以及其他第三国的影响。只有综合这些因素,才能更准确的把握特朗普对华政策的走向。

二、特朗普对华战略的总体研判

在大选期间,特朗普在对华政策上已经初露端倪。总体来看,在特朗普的治国理政全局中,国内事务要优先于国际事务,甚至国际事务要服从和服务于国内事务,这是特朗普与很多总统不同的地方,在中国政策上也不例外。基于上述三重因素的考察,特朗普时代的国际战略倾向于强调重美、友俄、限中、轻盟、反穆斯林的几个点:所谓重美,就是强调美国第一,西半球第一,对美国全球战略进行收缩,集中做强做大美国本土利益;所谓友俄,就是考虑到俄罗斯短期内没有能力挑战美国,美国将强调加强与俄罗斯的关系修复,借助美俄战略合作,稳定美国全球战略收缩后的战略布局。所谓限中,就是制约中国崛起的势头,防止中国快速崛起超出美国控制的轨道,防止中国成为全球超级大国。所谓轻盟,就是调整美国的盟国关系,为美国战略责任减负,让盟国承担更多国际责任。所谓反穆斯林,就是在全球范围内反对伊斯兰极端主义和国际恐怖主义,限制穆斯林人口入境,确保美国免于穆斯林世界的所谓威胁。

上述几个要点可能会成为特朗普全球战略的基础框架,在这一框架下,美国的对华政策趋势将沿着以下几个方面发展:

一是特朗普的对华战略将延续前几任总统的接触+防范的路线。由于中美关系有着巨大的共同利益,工商界出身的特朗普更看重维护和稳定共同利益,在此基础上扩大美国的利益,因此,接触中国是特朗普对华战略的首要议题,在风格上特朗普会更加务实,淡化仪式性的交往,强调实质性问题的讨论,在竞争性利益上,特朗普不像其前几任总统那样给中国留面子,特朗普会在其关注的议题上给中国领导人下不了台,中美领导人会晤发生摩擦和冲突的可能性极大。

二是贸易政策和汇率政策将是特朗普对华战略关注的焦点。在大选期间,特朗普在提及中国时,通常与贸易问题、就业问题、汇率问题等联系在一起。特朗普的支持者大多属于中产阶级及其失业人群,特朗普上台必定会在贸易问题和汇率问题上大做文章,压中国让步。同时,由于民主党议员查克.舒默当选参议院少数党领袖,此人是人民币汇率议题的发起者,他与特朗普可能会达成共识,再次就人民币汇率问题向中国施压,中国被列入“汇率操纵国”的危险性急剧增加。

三是地缘政治和安全战略在特朗普的战略议程中将处于次要地位。与奥巴马的亚太再平衡战略不同,特朗普在国际问题上没有任何经验,但在竞选期间连续批评美国在同盟问题上承担了更多的义务,希望盟国分担成本。尽管安倍和朴槿惠积极与特朗普进行沟通,特朗普调整同盟政策也是大势所趋了。从华盛顿战略界和智库的讨论来看,主流的观点认为在台湾问题、南中国海问题上美国已经没有太多文章可做,美国应该集中精力处理东北亚的挑战,尤其是朝鲜半岛的意外危险。葛莱仪在前不久访问中国期间,也明确表示华盛顿更看重朝鲜半岛的局势,认为发生失控的危险比较高。因此,稳定东北亚局势可能会成为特朗普政策调整的重要一环。

四是在全球治理问题上,特朗普将更看重美国的利益,减少美国的参与。特朗普把美国第一作为首要议题,必然会尽可能推卸国际责任。在全球范围内,美国会减少在联合国气候变化问题上的参与,减少在维护国际和平事业上的参与,减少在全球发展问题上的参与。在地区范围内,美国也会推迟 TPP 进程,减少在北约中的参与,不断收缩战略防线,集中解决美国国内的问题。

五是在人权和价值观问题上,特朗普将减轻对中国的压力。特朗普并不关心价值观议题,更关注移民问题,关注国内社会价值观整合问题。在对华政策上,特朗普不会在人权问题上耗费太大的力气。

三、具体问题的影响

特朗普当选美国总统,对中国的影响是机遇大于挑战。美国在战略上对中国的遏制因素会下降,但在战术问题上的压力将会加大。具体来说,主要体现在以下具体议题上:

1、特朗普会重新考虑加入 AIIB 和“一带一路”。在华尔街有一种强大的声音,认为奥巴马政府没有参加 AIIB 是一个巨大的战略失误,美国也在考虑如何参与“一带一路”。特朗普上台后,会启动这些问题的讨论,可能会成为中美新型大国关系建设的一个议题。

2、特朗普会在贸易政策上收紧。特朗普的一个目标是要将就业从中国转回到美国,收紧中国对美国的出口可能是特朗普最想做的一个问题。美国对中国产品的调查会增多,中美经贸关系将受到很大的压力。

3、人民币汇率问题卷土重来。与特朗普类似,参议院多数党领袖舒默将会进一步启动人民币汇率问题,这一问题与贸易问题挂钩,可能会得到特朗普的支持,美国国会两院全部为共和党把控,两党共识很容易达成。中国被列入“汇率操纵国”的危险已经急剧上升。

4、中国赴美投资问题可能面临放宽。在美国希望扩大社会就业和重新制造业化的战略推动下,美国会欢迎全世界对美国的投资,中国赴美投资问题有可能获得突破,中美 BIT谈判可能会得到特朗普的支持。

5、美国移民政策收紧,可能会中美人文交流制造诸多限制。与前任总统的开放态度不同,特朗普会收紧移民政策,在这一大背景下,特朗普对中美人文交流的兴趣会下降,中美人员交流可能会受到限制。

6、台湾问题已经不再是美国对华政策的焦点问题。台湾当局与希拉里团队过多的交往,使得台湾难以进入特朗普的核心。但是,台湾在国会和社会各界还有很大的影响力,但华盛顿政策圈对“大台湾牌”已经没有多少兴趣,台湾问题在中美关系中的影响力将继续下降。

7、南海问题也退居中美关系的次要地位。目前,中国在南中国海的军事化在美国看来已经不可逆转,美国许多智库的研究表明,美国过多参与南海问题反而为中国进入南海提供了借口,加上菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等国家政策转向中国,美国在南海问题上已经没有了支点。因此,智库普遍认为南海议题对美国的意义已经不大,特朗普也不大会对南海产生很大兴趣。目前,唯一不确定的因素是美军太平洋司令部,这一司令部相对比较独立,权力很大,历来不受总统节制,总统除了撤换司令官,几乎没有其他能够制约它的手段。目前,这一司令部在海洋问题上立场十分强硬,可能是引发中美关系紧张的策源地。

8、网络安全问题将持续成为中美关系的摩擦点。中美都成为互联网大国,两者在互联网技术和互联网秩序之间的争论日益激烈。特朗普政府也不会放弃在互联网问题上向中国施压,网络安全仍将是中美之间的热点问题。

9、美国同盟再定义对中美关系发展喜忧参半。特朗普政府必然会对美国同盟进行再定义,包括与韩国、日本、菲律宾、泰国等亚洲国家,美国将要求这些国家承担更多的成本。只要中国不主动在一些问题上刺激这些国家,美国与盟国的矛盾将会上升,对中美关系客观上是一个机遇。但是,美国的盟国也会制造事端,竭力将美国拉下水,中国可能会成为这些国家制造摩擦的对象,各种不确定性会持续增加。

当然,特朗普对华政策还会受到来自中国的影响,中国采取何种对美政策以及中国领导人与特朗普及其团队之间的沟通顺畅如否,也会对特朗普的对华政策产生重要影响。不过,可以肯定的是,由于特朗普是一个“政治新贵”,对处理外交事务没有什么经验,而且又是一个在商界、舆论等领域摸爬滚打几十年的“江湖大佬”,他有着对自己能力近乎痴迷般的自恋,其行动很大程度上受情绪影响,中美交往中因竞争利益摩擦而发生意外的可能性急剧增加,如何对付这个麻烦的“格列佛”,将是一个令中国领导人十分头疼的问题。尽管不少中国人批评奥巴马,讨厌希拉里,但随着特朗普的上台,人们可能很快就要怀念奥巴马时代的中美关系了!

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