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“行政主导”是在港落实“一国两制”的体制保障

——香港回归20周年系列评论之三

张定淮 深圳大学港澳基本法研究中心教授、副主任

今年5月27日,张德江委员长在纪念香港基本法实施20周年座谈会上明确指出“香港特别行政区基本法所规定的香港特别行政区的政治体制,不是“三权分立”,也不是“立法主导”或“司法主导”而是以行政长官为核心的行政主导。”这是继全国人大前委员长吴邦国在纪念香港回归10周年座谈会上提出“香港政治体制的主要特征是行政主导”之后,国家领导人对香港政治体制特征的再度重申。

在香港落实“一国两制”的情况下,实行以行政长官为核心的行政主导是具政治上的绝对必要性的。作为一个直辖于中央政府的一个享有高度自治权的地方区域,香港政治架构中如若没有相应的权力主体对中央负责,高度自治权的行使是缺乏方向的。鉴于此,基本法确定了行政长官具有双重身份(行政长官者即为特区首长),担任这一职务者即须承担双重责任(对中央和特区负责)。其在施政过程中,既要体现主权者意志,也要处理好高度自治范围内的事项。

基于行政长官的双重身份和双重责任,其相对于其他两个权力主体(立法和司法)具有更高的政治地位和法律地位,且须经中央的实质任命方能产生。因此,其在落实中央意志和指令以及贯彻香港高度自治的这层关系上发挥着关键作用。

从法律角度看,基本法对香港政治体制的行政主导特征的立法原意也是明确的。作为香港的宪制性的法律文件,《基本法》用两个专款对行政长官作为特别行政区的首长地位做出了规定(基本法第43条,“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区首长”;第60条,“香港特别行政区政府的首长是香港特别行政区行政长官”。)这种以重复方式凸显行政长官地位的做法是绝对不同寻常的,其立法的用意明显,就是要构建以行政长官为核心的政治架构。

有人可能提出这样的疑问:基本法中的确有两个条款说明了行政长官是香港特别行政区的首长,但特首的权力是在行政长官的职权上得到了体现,基本法并没有做出对特首职权的专门规定,特首的地位怎么可能在三权之上呢?

既然如此,我们就需要考察一下基本法对行政长官的权力配置,以及这种权力配置所体现的其与其他权力主体之间的关系。大家公认的一点是,基本法的确对行政长官职位的权力配置是具有倾斜性的,而为实现这种权力配置的倾斜性,不惜对其他权力主体的权力做出限制。以基本法对立法会权力配置的规定为例,为了有利于行政长官顺利施政,基本法对议员立法创议权做出了一些限制。这种限制的意图是明显有利于行政长官的。

由于政治上和法律上凸显了行政长官具有特首的地位,行政长官相对于其他权力主体而言,具有这样一些权力优势:

第一,基于宪制规定的身份双重属性和双重责任,行政长官既是香港特别行政区的“地方首长”,也是香港特别行政区政府的“政府首长”,既对中央人民政府负责,也对香港特别行政区负责。行政长官两个“首长”的法律地位和其所必须承担的“双重责任”使之必须具有相对于其他两个权力主体更大的权力。而对于其他两个权力主体而言,是没有这种权力和责任要求的。

第二,是体现在针对对行政长官具有制衡作用的立法会权限的限制上,而对制衡者权力的限制实际上是对被制衡者权力的倾斜。基本法第七十四条明确规定:“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案,凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者,可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意。”通过这种对立法会个别议员或议员联名提案权的限制,实际给予了行政长官在上述三个大的方面立法提案准入权。

第三,香港是一个法治社会,奉行司法独立,其司法机关行使审判权,终审法院还享有终审权,而特首却拥有依据法定程序任命各级法院法官的权力。

由此可见,中央在基本法制定的过程中就决意要通过赋予行政长官实权来实现“行政长官要有实权”的立法原意,而基本法对行政长官倾斜的权力配置就是这一立法原意的制度体现。

香港回归后,围绕香港的政治体制特征问题的争论始终不断,表面上看,这似乎是一个学术争论问题,但就本质而言,却是一个具有深刻政治内涵的问题。中央强调香港政治体制是以行政为主导,就是要使香港社会认识到,在香港行使高度自治权的同时,中央的意志和指令也必须通过地位高于其他两个权力主体的行政长官及其统辖行政系统来加以贯彻,否则中央对香港的管治权就没有抓手。由此可见,行政主导是落实“一国两制”的一种制度保障。

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