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农民不愿进城落户的远虑和近忧

近日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,决定建立城乡统一的户口登记制度,到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。不过,四川省统计局日前发布的《2014年四川省进城务工人员现状调查报告》显示,有93.7%的进城务工人员习惯城市生活,但愿意落户城市的只有10.7%。该报告调查对象是成都、自贡、攀枝花、德阳等9市的进城务工人员。

虽然这份调查的范围局限于四川一省,但鉴于四川是劳务输出大省,其结果还是具有一定的代表性的。从湖南、广东等地媒体这两天的报道来看,认为土地比城镇户口更重要的农民不在少数。那么,是什么原因导致进城务工人员习惯城市生活却不愿意户口进城?被舆论寄予厚望的户籍改革新政,能否雪中送炭呢?

进城务工人员不愿转户,主要源于对农村利益的维护和对城市社会保障的顾虑。四川省统计局的调查显示,养老得不到解决、住房无保障、进城后找不到工作,是进城务工人员最担心的三个问题。如果转为城镇户口,59.3%的进城务工人员希望家中土地维持现状不变或有偿流转,57.4%的人希望农村住房维持现状。

我着重关注了国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》里关于农民土地和房屋权利以及在城市入户后的保障问题,在“切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益”的一节是这样写的:

完善农村产权制度。坚持依法、自愿、有偿的原则,引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出“三权”(土地承包经营权和宅基地使用权、集体收益分配权),应根据党的十八届三中全会精神,在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

扩大基本公共服务覆盖面。保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利。把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系,采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。

不过,这些保障只是愿景和蓝图,暂无具体的实施措施。在城镇职工各项保障尚存在双轨制甚至多轨制的背景下,很少人相信对进城务工人员的保障能很快与城镇居民“平起平坐”。如果中央有决心把国有企业分期分批变现,充实全体国民平等的社保、医保、教育保障基金,全民平等的社会保障还是可期的,否则,仅靠地方政府拿钱,即使表面上全覆盖,也是极低水平,无法解民众的后顾之忧。如果是那样,再美好的愿景也只是“远水”,解不了进城百姓的“近渴”。

那边“远水不解近渴”,这边“近忧”犹在——户口进城,土地、农房怎么办?国务院的意见只说“现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”,落户以后呢?他们还是农村集体成员吗?如果是,双重身份如何解决?如果不是,今后权利旁落就是农民心头之忧。

农民不是傻瓜,户口进城实惠未得,农村财产随时有忧,他们是不会轻易让户口进城的。四川的调查显示,哪怕举家随迁城市的占近五成,已在城市购房或打算购房的均有两成多,也就是近五成农民工已有一定能力在城市安家落户,但只有10.7%的农民愿意落户城市。这充分说明,哪怕农民有能力落户,大多数人出于自身利益考虑,仍不愿意落户城市。究其因,有能力在城市安家落户的农民不愿意落户,最重要的原因,还是担心自己在农村的土地和房屋产权得不到保障。

如果农民的土地和房屋没有脱离集体的束缚,变成家庭可以自由支配和交易的财产,农民“身在城市心在家乡”的状况很可能很难改变。这种情况下,很可能导致农村居民“两栖人”状况——人在城市,心在农村;土地和农房即使荒废也不放弃,或者在城市赚钱回老家盖房,这些都会影响他们在城市的安居乐业。这种现象可能导致的后果也是严重的:直接影响孩子的就地上学,造成旷日持久的留守儿童留守老人现象;从产量到品质,直接影响粮食安全。因为种粮是副业,三天打鱼两天晒网,所以土壤、种子、品质都没有严格筛选;直接影响财富积累和城市安居,因为很多人赚了钱还是回乡盖房,长年空置,城市却无房可住。

由此可见,逐步打破户籍壁垒只是第一步,探索并建立农村耕地、宅基地退出机制,才是进城务工人员是否愿意在城镇落户的关键因素。户籍改革的这个关键因素能否从理论转为现实,取决于土地、农房能否成为农民独立的财产权利,也取决于土地、农房是否能够建立不局限于“村集体内部”的城乡统一交易市场。

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  • 国务院日前印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出,建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。

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