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【特约】反腐败,别期望毕其功于一役

乔新生 中南财经政法大学廉政研究院院长、教授

中国共产党第十八次代表大会结束之后,中国民间掀起了一场自发的反腐败热潮。互联网络揭露出来的腐败分子纷纷落马,而中共中央纪律检查委员会召开的专家学者座谈会似乎又给中国的反腐败运动注入了理性的色彩。在未来的日子里,中国的反腐败是否会有新的起色?

众所周知,中国改革开放经过三个阶段。1978年到1988年是中国改革开放波澜壮阔的十年。这场发端于农村的经济体制改革,从一开始这带有浓重的群众自发改革色彩,伴随着轰轰烈烈的经济体制改革,中国的政治体制改革也迈出了实质性的步伐。一个非常典型的例子是,当时的商业部长到国有饭店吃饭没有付钱,被饭店的职工公开举报,新闻媒体不仅公开报道,而且公布了中央的处理情况。当时的商业部长主动送上吃饭的费用,而且向社会公开道歉。这种以“遏制不正之风”为发端的反腐倡廉活动,从一开始就得到了社会各界的积极响应。人们不仅可以通过各种方式揭发身边的腐败分子,而且可以通过新闻媒体发表文章谴责各种不正之风。这是中国改革空前繁荣的时代,也是中国反腐败的良好发端。在这场令人振奋的经济体制改革和政治体制改革大背景下,一些学者提出执政者应当趁热打铁,出台独具中国特色的反腐败法律制度。

然而,正如人们所知道的那样,上个世纪90年代初期,中国所面临的国际国内形势发生了突然变化,自下而上的改革戛然而止,中国进入了空前的彷徨和徘徊期。从1989年到1999年,中国的改革进入了第二个十年。这十年改革惊涛骇浪,在国际上不仅遭遇亚洲金融危机,而且还遭遇了南斯拉夫战争。国内由于在改革路径选择方面出现了重大分歧,各种谣言一度甚嚣尘上。对各种方案进行比较分析之后,中国的决策者决定放弃传统的价格体制改革方案,彻底摒弃东欧和俄罗斯实行的休克疗法,以所有制改革为抓手,继续深化中国的经济体制改革。然而,围绕着国有企业的改革出现了一大批腐败分子,这些腐败分子要么携款潜逃国外,要么以各种手段改变自己的身份,以权力来保护自己的私有财产。这场改革导致中国两极分化严重,贪污腐败盛行,就连当时中国的国家领导人也痛心疾首,认为“民怨沸腾”。可以这样说,上个世纪90年代的改革实际上催生了中国结构性腐败或者腐败性的结构体制。

部分经济学者和历史学者回顾这段改革历程的时候认为,我们应该从改革成本出发,尽可能地回避改革中出现的腐败问题,因为腐败是中国改革所必须付出的代价,只有用腐败赎买改革者手中的权力,中国的国有企业改革才能继续下去。这种“腐败有理论”、“能人经济”一度让人们对市场经济与腐败之间的关系产生错误的认识,认为中国要想发展市场经济就必须容忍各种各样的腐败,特别是所有制改革中出现的明目张胆腐败行为。现在看来,当时中国的改革之所以会出现两极分化的现象,之所以会出现大量侵吞国有资产的现象,根本原因就在于,执政者在推进经济体制改革特别是所有制改革的过程中,没有深刻意识到腐败对执政者的颠覆作用,没有从根本上解决改革的路径选择问题,没有通过完善法律制度,规范国有企业改革的程序,降低改革成本,减少腐败对执政者所造成的负面影响。

体制性腐败,几乎蚕食了中国改革取得的所有成果。如果这样的局面不尽快改变,那么,中国的反腐败就成为笑谈。

正因为如此,进入本世纪之后,中共中央领导人多次高举反腐败的旗帜,试图从改革体制入手,从根本上解决中国的腐败问题。但是,正如人们所看到的那样,既得利益集团已经形成,影响着宏观调控政策,中国的反腐败步履维艰。本世纪以来,仅仅在房地产领域中央政府就出台了20多个宏观调控政策,试图对中国彻底失控的房地产市场进行价格调控,但由于既得利益集团与地方政府沆瀣一气,中央出台的房地产宏观调控政策几乎无疾而终。所有这些现象都充分说明,中国执政者并非没有意识到反腐败的重要性,但是,由于结构性的腐败已经出现,制度性的腐败根深蒂固,既得利益集团相互掣肘,中国反腐败困难重重。

中国共产党新一代领导人上台伊始,就针对中国腐败问题开始行动。不论是广东省开始实施的公务员财产申报试点,还是中共中央纪律检查委员会召开的反腐败专家座谈会,都说明中国的执政党在反腐败问题上正在寻求新的思路。但可以肯定的是,中国未来反腐败的任务并不轻松。一方面是因为在反腐败的问题上,上个世纪80年代执政者与公众建立的信任基础已经打破,公众对执政者反腐败的决心和信心持怀疑态度;另一方面则是因为公众对执政党主导的反腐败缺乏必要的理解,认为反腐败有可能演化为党同伐异的政治斗争。正因为如此,执政党在探索反腐败道路的过程中,必须首先展示自己的决心和信心,与此同时,还要通过增加透明度,将反腐败工作纳入法律体系之中,真正实现法律面前人人平等,从而使反腐败成为一个常态化的活动。

不过,在这个问题上,无论是学术界还是执政党内部似乎还未形成统一的认识,中国反腐败究竟应该坚持打持久战还是攻坚战,似乎成了一个值得讨论的问题。在某反腐败专家座谈会上,主管纪律检查工作的负责人公开调侃专家学者,认为中国当前不需要所谓的反腐败预警机制,中国已经发现的腐败问题早已让纪律检查机关工作人员彻夜难眠,言外之意,中国的纪律检查机关工作人员似乎都成了“消防队员”,中国的腐败是“和尚头上的虱子——明摆着的”,现在最要紧的,是集中优势兵力处理已经发现的腐败案件,收拾人心,维护党的执政形象。这个故事或许可以从一个侧面说明,在反腐败的问题上现在不需要考虑太多长远的问题,而应该集中优势兵力解决当前普遍存在的腐败现象,只有这样才能挽回公众的信心,并且向公众展示执政者的执政能力。

从制度设计的角度来看,我们应该对腐败保持高度的警惕,不要寄希望毕其功于一役。从目前的形势来看,如果没有暴风骤雨,那么,中国的反腐败问题根本无法取得成效。中国当前要开展声势浩大的群众运动,要通过互联网络建立反腐败的天罗地网,让所有的腐败分子无处躲藏。只有这样中国的反腐败才能有新的起色,中国反腐败的工作才能满足公众的愿望。

当然,在战略上发动轰轰烈烈的群众运动,在具体的战术上还应该依法办事。当前,“双规”制度在反腐败的过程中正在有效地发挥作用,不过,正如人们所看到的那样,如果纪律检查机关在反腐败的过程中缺乏必要的监督,那么,执政党的一些反腐败措施有可能会成为少数人打击政治对手的重要手段。所以,应当尽快将中国共产党的纪律处分措施纳入国家法律体系之中,防止一些人打着反腐败的幌子侵犯他人的权利。

海内外对中国共产党领导集体反腐败抱有很高的期望,这既是一个政治上的压力,同时又是工作的动力。人们注意到,最近一段时间,中国共产党纪律检查机构的反应速度突然加快,互联网络上披露的腐败信息很快被纪律检查机关捕捉,纪律检查机关能够很快形成决议,并且对外发布有关决定。这说明中国反腐败进入新的阶段,中国共产党正在有效地把互联网络自发反腐败的行为与体制内部反腐败的系统有效对接起来,充分利用社会资源提高反腐败的效率。

不过,要想持久地取得成效,中国共产党有很多工作要做,首先必须尽快出台公务员财产申报法,为我国反腐败打下良好的基础。众所周知,绝大多数公务员的工资收入不能反映实际收入,如果开展轰轰烈烈的反腐败群众运动,就会导致绝大多数国家公务员成为众矢之的。因此,中国共产党必须尽快依照宪法和《立法法》的规定,向全国人大提出制定《公务员财产申报法》的建议,按照法律程序要求公务员公开申报自己的财产,只有这样,才能够从根本上解决历史遗留问题,才能够团结大多数,集中精力解决未来的腐败问题。《公务员财产申报法》既是反腐败的法律,同时又是保护公务员的法律,它可以使绝大多数公务员摆脱历史的包袱,以更加积极的心态加入到反腐败的行列中来。

此外,必须尽快修改中国的《公务员法》,对中国的公务员进行分类管理。当初制定《公务员法》的时候,没有借鉴其他国家先进的公务员管理经验,把公务员分为政务官和事务官,分别按照不同的标准进行考核,结果导致中国的公务员数量庞大,鱼龙混杂。当前绝大多数国家的公务员都分为政务官和事务官。政务官必须通过选举产生,在选举的过程中,政务官的候选人必须公开自己的财产乃至家庭的一切情况,因为只有这样才能争取到选票,也只有这样才能避免遭到政治对手的攻击;事务官则通过考试产生,许多国家规定,事务官应当按照自己的能力和岗位等级获得报酬,只要把各国事务官的岗位等级以及工作年限与家庭财产比较,即可了解该官员的腐败情况。如果没有科学的公务员分类制度,没有把政务官置于公众的监督之下,“管好一把手”,即使实行了公务员财产申报制度,也未必能够从根本上解决腐败问题。解决一把手的腐败问题,应该成为中国未来反腐败的重中之重。

人民代表大会的作用也必须充分发挥,要把执政党的各项方针政策通过人民代表大会变成国家的政治制度和法律制度。我国宪法明确规定坚持共产党的领导,因此,在传统意义上的国家权力机关之外,还建立了党的机关。如何处理中国共产党的领导机关与国家权力机关之间的关系,始终是一个困扰着执政者和学术界的重大问题。执政党必须在宪法和法律的范围内依法执政。正如中共中央总书记习近平在纪念宪法颁布30周年大会上所指出的那样,中国共产党要模范遵守宪法和法律的规定,依照宪法和法律治国理政。将中国共产党的领导机关融入国家的权力机关,不是削弱中国共产党的领导而是强化中国共产党的领导,不是淡化中国共产党在国家权力机关中的地位和作用,而是强化中国共产党在国家权力机关的领导作用。中国共产党的各级领导干部应当担任国家权力机关的负责人,只有这样才能在第一时间发现问题,才能从根本上解决党的领导与国家法律之间的关系问题。

中国共产党新一届领导集体正在以崭新的面貌开展反腐败工作。在这个过程中群众的参与和支持必不可少,越来越多的公民通过互联网络表达自己的意见,揭露黑暗,提供反腐败的线索和消息来源。但是,执政者必须清醒地意识到,互联网络反腐败是一柄双刃剑,互联网络具有匿名性、自发性和群体性的特征,如果别有用心者利用互联网络煽风点火,聚众闹事,那么,反腐败很可能会变成一场特殊的政治斗争。所以,中国的执政者应当加强对互联网络的监管,必要的时候可以出台严厉的法律,维护公民的基本权利。可以说,中国的反腐败依然任重而道远。

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