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政府信息公开的三个依据

无论是公共权力,还是个人权利,其“天性”都不是公开。个人权利,有隐私的性质和要求;公共权力的公开,不仅不易,而且很难。这一点,只要看看世界各国政府信息公开制度的发展史就清楚了。人类创造各种社会文明、制度,法律是很早的人类文明产物,但政府信息公开法律制定却很晚。而且,迄今为止,也就几十个国家制定有政府信息公开的立法。1766年瑞典《出版自由法》是世界上第一部从宪法层面确认公民出版自由和政府信息公开的法律,该法律要求政府公开所有非涉密的公共文件。各国建立政府信息公开制度,多是上世纪60年代后的事情。1966年美国颁布《信息自由法》,法国1978年通过《自由获得行政文件法》,1982年加拿大制定《信息获取法》,1982年澳大利亚制定《赋予国民了解联邦政府及其机构的公文文件的权利的法律》,1991年荷兰制定《政府信息公开法》,1999年日本《政府信息公开法》制定,1996年韩国《政府信息公开法》颁布,2005年德国《信息自由法》在议会通过,2005年英国的《信息自由法》开始生效实施,等等。大多数国家的政府信息公开制度历史,也不过短短几十年。

人类过去几千年文明史,基本上就是一部不公开政府信息的历史。那为什么还要改变呢?我们建立政府信息公开制度的理由是什么?对这些根本性问题,必须作出正面、清楚的回答。否则,政府信息公开制度就缺乏足够的依据和合理性。我认为,政府信息公开的理论基础主要有三个方面,即政治依据、经济社会依据和法律权利依据。从政治上讲,阳光政府建设主要解决公共权力的制约和监督问题;从经济和社会服务上讲,阳光政府建设主要解决政府公共服务的公开透明问题;从法律上讲,阳光政府建设主要解决权利义务事项的利益公开问题。所以,我国阳光政府的建设,应当包括以下三个方面的目标和要求。

权力阳光

权力阳光的核心,是对政府权力的监督制约。

政府机关权力的来源要求政府信息公开。既然政府机关及其公职人员的权力来源于人民、归属于人民、受人民支配,人民是对政府机关授权,不是政府机关与人民分权,因而人民与政府之间的关系实质上是委托代理关系,人民是权力的所有者、委托人,政府则是人民权力的代理人、受托人,并由此衍生出政府官员是人民的公仆。公仆所做的事情,主人自然有权知道;否则,人民当家作主就成了一句空洞口号。与政府权力的来源相适应,政府信息不是来自于政府本身,而是来源于政府的公共管理活动,是政府在进行公共管理活动中产生的,为民众的税收所支持,政府利用税金搜集、掌握的信息本质上具有“公共财产”性质,属于公共产品或公共资源,政府只是暂时的“持有者”或“保管者”,因此,政府信息不应被政府垄断或者把持,而应为民众共有、共享与共用,以还其本来的公共属性。

行政权力涉及国家的社会、经济、文化和组织管理,包括保障国家安全、维护社会秩序、发展社会经济和福利等社会生活的方方面面。因而,政府信息公开极为必要。信息公开的程度和获取信息的途径,直接影响公众参政议政的广度和深度。公开对于信息的有效参与是最基本的,及时地公开有关信息,提高决策的透明度,是提升公众的信任度,促使和保证公众参与的先决条件。信息公开是政府科学决策的条件。政府决策离不开民众的参与,在政府信息已经成为民众信息主要来源的今天,政府信息的公开和民众对政府信息的收集、整理及分析成为民众明智判断的重要前提。

政府信息公开是防止政府权力腐败和不当行使的重要机制。现代社会,在公共权力的行使者与所有者相分离的情况下,由于任何政治权力都具有双重性,一方面它可以为权力主体带来利益,另一方面因为人性的复杂性和权力本身的特性,它又极容易导致腐败,产生权力的异化。这就需要设定一套有效的规则进行规制。实践证明,仅靠政治精英和贤人政府的自律、自省来避免腐败,只是善良的愿望。而阳光是最好的防腐剂,只有实行政府信息公开,使政府权力在社会的公开知晓、评判、讨论和协商中行使,加强来自于公众的监督,才能有效地防止权力异化,使政府更具民意,使社会资源达到更合理的配置。

服务阳光

服务社会大众,是政府的基本职能之一。服务阳光,是对政府服务社会积极职能及其运行的阳光透明和信息公开。

服务社会的经济社会基础决定了必须实现服务阳光。随着经济社会的发展,我们已经进入所谓信息时代。信息对人们生产、生活方面的影响和作用越来越大。政府是最多信息的掌握者,行政权力涉及国家的社会、经济、文化和组织管理等方方面面。我国目前有80%的信息控制在政府部门手中,包含着众多行政管理信息、市场信息、服务信息、宏观决策信息。这些信息对于企业和个人考察社会、分析市场,进而科学地安排生产、生活,合理配置资源都具有重要的参考、指导作用。信息在公民日常生活和国民经济发展中的作用越来越大,客观上要求政府为公民提供信息和档案服务,满足公民的信息需要。政府信息公开,有利于促进政府信息流动,使经济资源合理流动,规范市场秩序,推动经济社会发展。

另外,推行公共企事业单位办事公开,进一步优化服务环境。公共企事业单位与人民群众利益密切相关,是政府信息公开工作的重要内容。这要求我们进一步拓展办事公开领域,把教育、医疗、住房、供电、供气、交通、食品、药品等领域办事公开作为重点,完善公开流程,畅通沟通渠道,全面提高服务质量。创新办事公开载体,抓好服务窗口、公开栏等的基础上,借助电子化、信息化手段,建设好网络信息服务平台、热线沟通交流平台、行政服务中心公开办事平台和便民服务网络平台,方便群众办事和监督。

利益阳光

政府的行政活动,大多涉及公民、法人、其他组织的权利义务。凡是涉及公民、法人、其他组织切身利益的行政活动及其程序,都应当向利益关系人公开,实行利益阳光。

权益保护的法律基础决定了必须实现民生阳光。政府的行政管理,并不是政府机关的自我“空转”,而是以人为对象的行政管理。所有行政管理活动,或远或近、或直接或间接地与个人和组织有关。这就从根本上决定了政府行政管理活动以及由这些行政管理活动所形成的政府信息,在不同程度上都与个人和组织的利益有着相关性。就政府立法或者制定规范性文件而言,总是针对全部或者部分个人和组织的,最终是要规范这些个人和组织的行为的。从国务院部门和地方政府的政府信息公开内容来看,很多都是事关个人和组织利益信息的政府信息。黑龙江省2010年全省共受理依申请公开1436件,申请公开的内容主要涉及规划、土地、交通、物价、教育、卫生等行业信息。山西省2010年全省共受理政府信息公开申请15895件,内容主要涉及工商企业信息、劳动保障与就业、公务员招考、职称考试、工资晋升、教育收费、用地审批、拆迁补偿、城市规划和项目建设等方面的信息。江苏省2010年共受理政府信息公开申请76件,内容主要涉及产业政策、财政预算、行政区划、房屋拆迁与补偿标准、土地征用、劳动保障、国企改革以及机构人事等方面。仅就此申请主要内容看,已经很明显,多是事关个人和组织切身利益的政府信息。

政府信息的这种涉及个人和组织利益的相关性,是一个普遍存在的事实。政府信息,其实多是事关全部、部分、特定的个人和组织的相关信息。从法律上讲,凡是事关个人和组织利益的信息,该个人和组织就应当有权知晓,这是个人和组织应当拥有的正当法律权利。

在法律法规和一些重要的规范性文件中,都对事关个人和组织的政府信息提出了明确的公开要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中要求:要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《中华人民共和国行政处罚法》明确行政处罚要遵循公开原则,对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。《中华人民共和国行政许可法》不仅在原则中肯定了设定和实施行政许可,应当遵循公正原则,还特别规定了有关行政许可的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据。《中华人民共和国行政强制法》所规定的行政强制措施一般程序的九个环节中,就有五个环节事关行政公开,即出示执法身份证明,通知当事人到场,当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径,听取当事人的陈述和申辩,现场笔录的签名盖章等。可见,保护个人和组织的权益,公开政府信息,是一项基本的法律规则和重要制度。

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