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特朗普政府极端贸易政策的意图

于春海 中国人民大学经济学院教授、国际发展与战略研究院研究员

对外贸易逆差符合美国的经济结构,也为美国带来了巨大的经济利益。但是,如果贸易赤字规模膨胀过快、对外债务积累过快,将会导致美元国际吸引力的下降,这不利于美元国际地位以及赤字利益的维持。为了平衡赤字利益、赤字融资约束与美元国际地位之间的关系,美国需要控制贸易逆差规模、分散逆差来源、维持良性债务国地位和实现本国要素全球收益最大化。这是特朗普政府挑起对外贸易摩擦甚至是发起贸易战的真实意图所在,这在近期发布的《关于中美经贸摩擦的事实和中方立场》白皮书中也有相关表述。

在特朗普各种言行和政策导向中,货物贸易赤字是一个非常重要的说辞。事实上,对于美国而言,在给定国内供求结构差异的条件下,贸易赤字是维系宏观经济动态平衡的必要条件。美国国内总需求的货物-服务比率在0.7左右,国内总供给的货物-服务比率在0.4左右,两者之间保持了0.3左右的差额。这意味着,美国国内服务处于相对过剩的状态,货物处于相对不足的状态。因为服务的国际贸易成本相对较高,超额供给难以全部转化为对外服务顺差,所以最终结果是大规模货物贸易逆差、小规模服务贸易顺差和总体贸易逆差。从数据来看,美国对外贸易逆差与国内供求结构差异之间的相关性达到-0.65。

抛开国际融资约束和对外债务积累的风险不谈,贸易赤字并不是坏事。因为这意味着可以利用外部资源和产出来满足自身的需求,使得国内生产能力的扩张和消费水平的提高摆脱国内资源的约束。但是如果面临严格的国际融资约束,即便贸易赤字是一件好事,也是无法实现的。美元作为主导性国际货币的地位,赋予了美国利用本币进行国际融资的特权。从这个角度来看,美国贸易赤字的完全消除并不符合美国的利益。因为在贸易绝对平衡的情况下,作为这一国际货币的供给国,美元的国际地位对于美国而言也就没有太大的意义了。

从近年来美国贸易逆差规模的动态变化看,与危机前的历史峰值相比,现在的贸易逆差规模已经大幅缩小。2017年美国的贸易逆差规模相对于2006年减少了1933亿美元,占GDP比重下降了2.7个百分点。但是在危机以后的经济复苏进程中,美国的总贸易逆差并没有明显下降。2013年以来,伴随美国经济的稳健复苏,美国贸易逆差规模重新扩大。2013年至2017年,美国总贸易逆差规模增长了1066亿美元。其中,产品贸易逆差规模增长了1090亿美元,产品贸易逆差基本回到危机前的历史峰值;服务贸易顺差规模仅增长了24亿美元,未能延续过去的快速增长趋势。

进一步考虑美国2017年12月通过的“两党预算法案”和2018年2月通过的“减税与就业法案”的影响。根据估算,这两个法案会使美国2018年的预算赤字增加2760亿美元左右,2019年的预算赤字增加3600亿美元左右。已有研究认为,财政政策乘数应该是状态依存的,依赖于宏观经济的周期状况。当前,无论是产业缺口指标还是失业率指标,都显示美国经济接近甚至高于充分就业状况。因此,财政政策扩张在短期中并不能显著地促进产出增长,与财政赤字增加相伴随的将是贸易赤字的进一步增长。

对外贸易逆差符合美国的经济结构,也为美国带来了巨大的经济利益。但是,如果贸易赤字规模膨胀过快、对外债务积累过快,将会导致美元国际吸引力的下降,这不利于美元国际地位的维持。在长期中,持有美元和美元资产的意愿取决于美元的清偿力。从美元成为国际货币的历史进程来看,无论是战后日本和西欧国家对美国工业品的需求,还是二战以前主要工业化国家对美国石油的需求,都说明对美国产品的需求是支撑美元国际地位的基础。美国对外债务的过度膨胀,必然会威胁到美元及美元资产的未来清偿力,进而威胁美元的国际地位及其带来的国际融资特权。美元国际地位不仅赋予美国利用本币进行国际融资的特权,而且也是美国国际影响力和控制力的重要来源之一。在当前的赤字背景下,美国不仅利用美元的地位来吸引全球资源和产出流入美国,而且引导资源与产出在美国之外的流动与配置。在此过程中,美国对全球资源过程的控制力与控制方式就如同银行体系或金融体系一样,无论是控制全球资源配置的能力,还是自身的经济利益,源头都在于负债,即对外贸易赤字。

如何权衡赤字利益、赤字融资约束与美元国际地位,并从中实现长期利益最大化?

首先,需要控制对外贸易逆差规模的过快增长,降低贸易逆差规模占GDP的比重。服务业是美国国内供给相对过剩的行业,同时也是美国具有明显国际竞争优势的行业。由此出发,为了控制对外贸易逆差规模的过快增长,应该做的并不是限制货物进口和削减货物贸易逆差,而是扩大服务出口和增加服务贸易顺差。也就是发挥贸易失衡的逆向调整作用,在产品贸易逆差规模继续增长的情况下,通过服务贸易顺差规模的扩张来抑制总贸易逆差规模的增长。但是,近年来美国服务贸易顺差增长的趋势受到抑制,服务贸易顺差规模甚至出现了下降的趋势。2016年和2017年美国的服务贸易顺差增幅都是负值。这必然引发美国的政策关注。

服务贸易不仅受到目标市场开放程度的约束,还受目标市场内部规则的制约。对于服务企业来说,目标市场的知识产权保护、人员短期流动和签证政策、投资政策和竞争政策等国内规则,可能是比关税和海关程序等边境壁垒更重要的问题。运输和通信技术进步显著降低了跨国运输成本,多边贸易体系的发展大幅度降低了边境壁垒,通过国际直接投资可以规避跨国运输成本和边境壁垒导致的贸易成本。因此,如何降低进入一国市场后面临的交易成本,就成为最为重要、也是最迫切的问题。这就需要美国通过政府的力量来推动贸易伙伴服务市场的开放以及市场内部环境的完善。

其次,需要分散对外贸易逆差的来源。为了避免贸易逆差增长和债务积累对美元国际地位产生过大压力,美国政府在政策层面必然要关注贸易逆差来源是否过于集中。无论是在上世纪80年代逆差主要来源于日本,还是近年来逆差主要来源于中国,都会引发美国政府在政策层面做出强烈反应。在美国整体贸易逆差规模难以降低甚至还会持续扩张的情况下,分散逆差来源就是分散对外债务增量的来源。避免或防范在国际货币竞争中受到来自其他国家货币的过大竞争压力,有助于维持美元国际地位的稳定性。同时,在市场的转移和替代过程中,有助于美国提高多边关系中的博弈能力,有助于引导和推动国际分工格局和全球生产体系的进一步调整。

再次,需要避免债务负担的出现和上升。在贸易逆差无法消除的情况下,对外债务必然不断积累,短期中的债务负担问题就显得尤为重要。自上世纪70年代以来,伴随美国持续的对外贸易逆差,美国对外债务不断积累。多年以来,美国一直是全球最大的净债务国。但是美国国际收支中的净投资收益却一直是正的。换句话说,美国虽然是净债务国,但是每年反而有净利息收入。这意味着,虽然美国对外贸易逆差导致对外债务的不断积累,但是在短期中却没有实质性债务负担。在其背后,美元的国际地位起到了关键作用。美元作为主导性国际货币所具有的安全性和流动性,是对国际投资者持有美国资产的直接补偿,从而降低对国际投资者的收益补偿。

开展对外直接投资并在境外市场从事生产经营活动,是美国优势产业实现其收益的重要途径。首先,通过在海外建立分支机构,充当国内产出向外出口的载体,将本国的禀赋优势转变为出口收益。近年来,美国跨国公司的母公司向海外分支的服务出口占美国总服务出口的比重显著上升,2016年的占比达到24%,比2006年上升了4个百分点。其次,建立分支机构在海外市场完成生产和经营活动,从中获取高额投资收益。1996年以后,美国服务企业利用海外分支机构实现的服务销售规模超过美国直接的跨境服务出口。2015年,美国跨境服务出口7532亿美元,通过美国跨国公司海外分支机构实现的服务销售14635亿美元,是直接服务出口的两倍。美国跨公公司海外分支机构的净收入超过了母公司的净收入,2015年两者分别是1.2万亿美元和1.1万亿美元。

拥有对外净债务却有净利息收入,这种所谓的“良性债务国地位”,对于维持美国的贸易逆差状况并从这种状况中获益,是至关重要的条件。如何维持这种“良性债务国”地位,避免债务负担的出现和上升?数据显示,2011年以来美国的净国际投资收益不再增长,甚至出现下降的趋势。在这种情况下,就迫切需要考虑如何提高美国对外投资的收益。这样,美国资本在全球范围内的投资、生产和经营环境就变得极其重要。这就需要“利用一切手段”提高外国的投资准入、改善美国资本在外国的生产和经营环境,才能保证美国资本在全球范围内的高收益。这不仅是直接服务于“实现美国要素全球收益最大化”的政策目标,更是降低美国债务负担的必要条件。

最后是美国的长期优势和美元国际清偿力的长期基础问题。多年以来,技术和创新优势一直是美国国际竞争力和控制力的主要来源。技术和创新优势给美国带来的并不是产出供给能力的全面扩张,而是为全球提供不可替代的关键生产投入的能力。只要其他国家的生产过程还必须依赖美国提供关键的生产投入,包括关键技术和运用关键技术的设备与服务,那么,就不得不继续持有美元和美元资产。

这样,美元的国际地位就能够继续维持,就能够继续维持对外贸易逆差,并从中获取利益。也正是因为此,保持美国在技术和创新上的领导地位,才成为特朗普政府不断提及的政策目标。这样,美国才可以继续利用美元的国际地位来控制全球范围内的利益分配。为了维持美国在技术和创新上的优势与领导地位,其他国家国内的知识产权保护、技术转让规则和产业政策等问题必然成为美国政府的政策对象。

短期经贸利益无法解释特朗普政府的极端政策行为。但是在长期利益的视角下,美国需要适度控制贸易逆差规模、分散贸易逆差来源、维持良性债务国地位和实现本国要素全球收益最大化。服务于这些长期战略性目标,不仅需要重构全球经贸和投资规则,改变国际分工格局、全球生产价值链和国际贸易格局;还需要帮助本国要素特别是资本突破其他国家的边境壁垒和边境内壁垒,这不只是其他国家的市场开放问题,更涉及美国资本在其他国家国内展开生产和经营活动的制度环境和市场环境问题等。那么,推动国际经贸关系和经贸规则的重构,并在此过程中服务于美国的长期利益需求,这是美国政府对外贸易政策行为的基本动因。

美国特朗普政府会不断地主动利用贸易保护主义做法来试探规则的界限和贸易伙伴的底线,以此来推动和主导国际规则的重新谈判和构建。美国作为全球最大的净需求国,限制进口的政策措施和威胁是最有力的谈判筹码。特别是在多个国家共同竞争美国市场的情况下,可以在双边或区域谈判中利用贸易保护主义措施的转移效应,迫使或引诱谈判对手的让步。

特朗普政府通过主动地挑起贸易争端和摩擦,不仅能够迫使贸易伙伴与其重新谈判市场准入条件和经贸规则,而且能够积累谈判筹码和力量,为随后的谈判过程争取主动权。过去一段时间中,美国与韩国、欧盟、墨西哥以及日本之间争端及其进展,可以为上述判断提供佐证。(责任编辑:王鑫)

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