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操弄国际机制,美国“套路”很深

美国总统特朗普上台以来,先后退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、巴黎气候协定、联合国教科文组织和《移民问题全球契约》制定进程。“四连退”不仅震惊国际社会,也在美国国内产生重大影响。不仅如此,特朗普总统还威胁要退出伊朗核协议,要求修改北美自由贸易协定否则就退出,还说要修改美韩自由贸易协定。另有消息称,美国还计划退出《中程导弹条约》。

但剧情也有反转。就在特朗普政府“一退再退”时,也时而传出一些美国可能重返的消息,美国政府之前就曾释放可有条件重新加入巴黎协定的信号。最近,特朗普总统本人和财政部长又都放风,称如果条件合适,美国也可以考虑重新加入特朗普上任后最早退出的TPP。

很多人认为,过去一年多美国不负责任的行为,充分体现了特朗普的“任性”。但事实可能并非如此,这并不仅仅是特朗普个性的问题,而是美国选择性对待国际承诺的一种体现。说得更形象些,其实是美国对待国际组织或国际规则的“套路”。对自己不喜欢的国际承诺,美国通常有以下应对模式:

一是拒绝加入或签而不批。美国对不符合自己利益的国际条约,要么不加入,要么即使签署也不批准。一战后的国际联盟,本来是美国自己提议建立的。但因最终的盟约中没有包括一些美国喜欢的内容,美国国会最终拒绝批准。这对后来第二次世界大战的爆发事实上有深刻影响。《联合国海洋法公约》是另一案例。美国曾积极参与起草,试图在议程等方面加以引导,但后来因部分条款不如意而拒绝签字。《公约》应美国等的要求修改后,美国虽签署但国会仍拒绝批准。这看起来像是美国行政与立法部门的矛盾所致,事实上却是美国人认为:这种签而不批的状态,既可使美国享受与《公约》有关的全部海洋权利,又不需要承担相应义务。

二是退出。退出是美国经常使用的一种措施。除了特朗普总统的“四连退”外,美国过去也曾退出过一些重要国际条约和机构。比如1984年,美国不满其文化控制权被发展中国家削弱,已退出过一次联合国教科文组织;1985年,美国退出过国际法庭;1995年,退出过联合国工业发展组织;2001年,退出联合国反对种族主义大会;2002年,退出反导条约;2002年,正式退出《国际刑事法院规约》。至于在某些情况下退出后再加入,也往往是在美国的一些要求或利益诉求得到满足后才会发生。

三是另起炉灶,或以国内法来削弱国际承诺。再以《联合国海洋法公约》为例,为了对付《公约》中对美国不利的条款,美国转而寻求在《公约》之外构建独立的国际海底资源开发管控体系。1980年,美国制定了《深海海底固体矿物资源法》,1982年、1984年又与一些西方发达工业国家先后签订《关于深海海底多金属集合矿暂时安排的协定》《关于深海海底问题的临时谅解》,确保在发达国家内部形成有效的海底资源开发机制,从而能与《海洋法公约》相抗衡。为保障美国海军的霸权地位,美国于1979年抢在《公约》签订之前,制订了所谓“航海自由计划”。在双边领域,美国也经常使用这一手段。中美建交以后,美国通过“与台湾关系法”,来对冲对中国的主权承诺。

四是单方面毁约。布雷顿森林体系是美国在二战后主导建立起来的国际经济秩序,它的一个重要基础是美元与黄金挂钩,其他国家的货币与美元挂钩。1971年夏天,美国的黄金储备只剩下102亿美元,而短期外债为520亿美元,美国黄金的储备量已经不够其他国家兑换的需求量。1971年8月15日,美国总统尼克松向全世界宣布:美国政府不再进行美元和黄金的兑换。简单地说,美国对世界各国赖账了。1970年时,中国的GDP总量只有900亿美元左右,印度GDP总量只有600亿美元左右。仅仅在短期债务方面,美国就节约了多么庞大的开支、赖掉了一笔多么大的债务!“耍赖”的收益如此巨大,也难怪美国人抵挡不住诱惑。

美国之所以能在国际机制和规则面前如此“游刃有余”,首先当然是因为它的实力和国际影响力无人能及,这是它能任性和“耍赖”的前提。但另一方面,也确实是因它对自己主导建立的这套规则和秩序了如指掌,强大的实力基础赋予了它对这套规则的操控能力。

美国(the United States)不是联合国(the United Nations),我们没权利要求它为世界服务。虽然有些美国人长期声称自己服务于全人类,很多人也倾向于相信这一点,但事实是美国就是美国,“美国第一”是美国人、尤其是美国领导人的永恒原则。而美国人民的“幸福”,很大程度上就是建立在这一原则的基础之上。以此为基础,再来看美国对待国际机制的态度,就不会有任何惊讶了。

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