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读出《政府工作报告》数字背后的政策走向

胡敏 国家行政学院研究员

今年以来,国内外经济形势错综复杂,国际油价、大宗商品价格连续下行,开年的中国股市、汇市、房市波澜起伏,更有国际社会将新年的经济颓势归咎于中国经济的不断下行。在这一形势下,如何判断中国经济走势,每年中国“两会”期间总理《政府工作报告》中如何确定全年经济增长目标以及相关重要经济指标,直接成为判断中国经济未来走向和政策走向的“风向标”。

3月5日上午,李克强总理在十二届全国人民代表大会第四次会议开幕上代表国务院作《政府工作报告》,报告持续两个小时近两万字长文,报告主题就紧扣“中国经济发展”,讲增长,谈结构,说动能。无论是阐述“十三五”时期主要目标任务和重大举措,还是部署今年这个全面建成小康社会决胜阶段的开局之年和推进结构性改革的攻坚之年的政府工作任务,“稳增长、调结构、促动力”成为经济新常态下促进中国经济持续发展的核心词汇。

最引人瞩目、也是媒体最关切的2016年中国经济增长目标设定为6.5%—7%。这是一个区间增长目标,多年来在《政府工作报告》中还是第一次,既出乎预料又在情理之中。

“区间增长目标”——“看点”中的“亮点”

今年是中国十三五规划的开局之年,今年“两会”要审议通过国务院编制的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(草案)》。因此,在总理的《政府工作报告》中要拿出相当的篇幅阐述未来五年实施这份指导性规划的目标、任务和举措。但各界更加关注的是当前中国经济面临持续下行压力下中国政府究竟如何确定这一年的经济增长,这直接关系到全年经济走势,也反映中国政府对自身经济运行和未来发展的评估。

在李总理的报告开篇对2015年经济形势判断中,他指出,“去年世界经济增速为6年来最低,国际贸易增速更低,大宗商品价格深度下跌,国际金融市场震荡加剧,对我国经济造成直接冲击和影响。”而对当前和今后一个时期国内外经济形势,他又指出,“从国际看,世界经济深度调整、复苏乏力,国际贸易增长低迷,金融和大宗商品市场波动不定,地缘政治风险上升,外部环境的不稳定不确定因素增加,对我国发展的影响不可低估。从国内看,长期积累的矛盾和风险进一步显现,经济增速换挡、结构调整阵痛、新旧动能转换相互交织,经济下行压力加大。”

正是因为当前和未来一个时期经济运行的诸多不确定因素,中国政府将2016年国内生产总值增长定位于6.5%—7%这个区间,按照李克强总理所说,这是“考虑了与全面建成小康社会目标相衔接,考虑了推进结构性改革的需要,也有利于稳定和引导市场预期。”

2015年中国经济增长为6.9%,破了“7”,也是2012年以来中国经济出现下行态势后逐年降低增长水平这基本与世界经济增速放缓同步。在当今中国经济已经深度融入全球化进程的大形势下,中国经济发展不可能“独善其身”。与此同时,中国经济自身也到了必须加强经济发展方式转变和经济结构转型的关键时刻,面对“三期叠加”的局面,经济工作遇到诸多两难甚至多难问题,再不调整发展模式、再不转换经济结构,这么大的一个经济体便没有出路。因此,这一届政府拿出了“壮士断腕”的勇气,主动调整,不破不立,宁肯牺牲一点短期经济增长也要换来未来可持续发展空间。

仅就当前来看,中国实现6.5%以上的经济增长,在全球来看依然是一个不低的增长。用李总理的数字比较,去年中国经济增长达到6.9%,是在我国经济总量超过60万亿元的高基数上取得的。现在国内生产总值每增长1个百分点的增量,相当于5年前1.5个百分点、10年前2.5个百分点的增量。而且从今后一个时期看,经济规模越大,增长难度随之增加。虽然困难不小,但也可以有信心支持。

从十三五规划开局之年,我们将经济增长下限定位在6.5%,既能为到2020年如期实现全面小康社会“两个翻一番”目标构成基础支撑,同时也为经济结构转型升级和实施更加灵活的宏观调控政策腾出空间。如果未来几年我们能够一直保持6.5%以上的增长,到2020年中国国内生产总值将达到90万亿人民币,人均国内生产总值达到1.2万亿美元的发达国家行列。这是一个很了不起的成就而且还要付出艰苦的努力。

再从过去的十二五时期看,尽管增长的速度下行了,但增长比例背后的“含金量”事实上一直在提高。比如,我们的物价水平一直保持在较低水平,三次产业结构调整迈出了新的步伐,第三产业尤其是服务业比重及其对经济增长的贡献率一直在提高,就业水平即使在经济下行压力下保持着稳步增长,高新技术产业、现代服务业、大量新产业、新业态、新商业模式和新的消费动力在有序形成,传统产业尤其是传统制造业在调整转型和升级,单位GDP能耗水平一直在降低,我国进出口基本保持平衡,等等。因此,用“稳中有进、稳重有好,进中有有”刻画中国经济中高速增长的质量是恰当的表述。

还要看到,从实施十三五规划的方向来看,我们将未来经济增长适度定位在这么一个增长区间目标,对贯彻落实去年十八届五中全会提出的五大发展理念和中央经济工作会议提出的着力推进供给侧结构性改革的任务,也给与宏观调控政策配套实施以了更加弹性更加的空间。这几年中央政府一直实施区间调控、精准调控、相机调控,不搞政策上的“大水漫灌”,强调稳增长与调结构的平衡,通过制度供给和改革创新,都为顺利实现发展的新旧动能转换、进一步利用好中国经济发展的韧劲和回旋余地,尤其是推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化并举”,激发出巨大的市场潜能和企业家创新精神赢得时间。

因此,在李总理报告中对2015年部署的八项政府工作如果能扎扎实实落实到位,中国经济增长在保持不低于6.5%增长的下限水平,还完全有可能高攀至7%的增长水平。中国政府有这个信心,我国经济发展素质和潜能也完全可以支撑。

政策如何综合发力——既重现实又着眼长远

实现2016年中国经济增长的区间目标,各方面政策需要到位。李克强总理在《政府工作报告》中对今年经济工作作出了部署。正如媒体广泛关注的,今年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年,也是推进结构性改革的攻坚之年。政府经济工作的着力点,就是着力加强供给侧结构性改革,加快培育新的发展动能,改造提升传统比较优势,抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务,并加强民生保障,切实防控风险,未实现“十三五”时期经济社会发展开好局。

按照去年中央经济工作会议的提出的“坚持稳中求进工作总基调,适应经济发展新常态,实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路”,把握好稳增长与调结构的平衡,保持经济运行在合理区间,供给侧结构性改革将全面铺开并有序推进。

在政策供给方面,李克强总理的《政府工作报告》提出了宏观调控政策既要有“政策储备”又要“留有后手”的思路。当前政策的有效性要在于能够“加快新旧发展动能接续转换,需要新动能异军突起和传统动能转型,形成新的‘双引擎’”。

首先在财政政策方面,提出“积极的财政政策要加大力度”。报告指出,今年拟安排财政赤字2.18万亿元,比去年增加5600亿元,赤字率提高到3%。这与前一段时间有专家分析,我国财政赤字率可以放宽到4%以上,显然是留出了“后手”,既要保持财政赤字率和政府负债率的安全边界,又能为未来留出“空间”。目前的关键问题还是要加快财税体制改革,合理确定中央和地方财权和事权的比例,充分调动中央和地方两个积极性,在不断化解地方政府债务风险和企业税费负担的基础上,充分发挥财政支出和政府投资的有效性,加大对民生等薄弱环节的支持。创新财政支出方式,优化财政支出结构,该保的一定要保住,该减的一定要减下来。

其次,在货币政策方面,更加稳健更加灵活适当。前一个时期,央行负责人不断表态,提出我国货币政策稳健偏宽松。在《政府工作报告》中,李克强总理指出,今年广义货币M2预期增长13%左右,社会融资规模余额增长13%左右。按照目前国际水平,未来一个时期的流动性是充裕的。从近几年我国货币政策创新力度来看,公开市场操作、利率、准备金率、再贷款等各类货币政策工具使用更加灵活,最主要的问题在于如何进一步疏通传导机制,降低融资成本,特别是加强对实体经济特别是小微企业、“三农”等支持,真正能够让“金融活水”能够“浇灌实体经济之树”,切实提高金融服务实体经济效率。

还有老百姓特别关注的资本市场发展问题,总理报告明确,要推进股票、债券市场改革和法治化建设,促进多层次资本市场健康发展,提高直接融资比重。同时,要加快改革完善现代金融监管体制,整顿规范金融秩序,严厉打击金融诈骗、非法集资和证券期货领域的违法犯罪活动,坚决守住不发生系统性区域性风险的底线。对老百姓关注的注册制制度实施,并没有明确提出,但一定意义上也隐含在“提高直接融资比重”的话语背后。

围绕落实供给侧结构性改革的具体政策支持,《政府工作报告》中的政策导向也十分明确。比如,为重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能,今年中央财政安排1000亿元专项奖补资金,重点用于职工分流安置,并采取综合措施,推动兼并重组、债务重组或破产清算,稳妥处置“僵尸企业”以及大力降低企业交易、物流、财务、用能等成本,坚决遏制涉企乱收费行为。在努力改善产品和服务供给方面,要突出抓好提升消费品品质、促进制造业升级、加快现代服务业发展三个方面。在构建好市场主体竞争力方面,要坚决打好国有企业提质增效攻坚战推动国有企业特别是中央企业结构调整,创新发展一批,重组整合一批,清理退出一批,推进股权多元化改革和混合所有制、员工持股等试点;大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入,消除各种隐性壁垒,鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革。充分释放全社会创业创新潜能,进一步发挥大众创业、万众创新和“互联网+”集众智汇众力的乘数效应。

政府自身改革是供给侧结构性改革中制度供给的关键所在。李克强总理在报告中继续强调,要动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展。今年要继续大力削减行政审批事项,注重解决放权不同步、不协调、不到位问题,全面公布地方政府权力和责任清单,在部分地区试行市场准入负面清单制度。他强调,要“简除烦苛,禁察非法”,真正使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。

当然,十三五规划开局之年的政府工作十分繁重,总理的报告也基本覆盖了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展的方方面面,政策导向和工作部署也十分细致,但今年经济增长目标能不能很好实现,各项政策能不能取得实效,关键是让好的思路、好的规划、好的政策能够落地、落实、落细。因此,李总理再次强调,政府工作人员要恪尽职守、夙夜在公,主动作为、善谋勇为,提高施政能力和服务水平。

重任千钧惟担当,万家忧乐放心上。

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