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无“综合预算”,则无“全民共享”

今年的政府工作报告把“深化收入分配制度改革”列为重点改革任务之一,并提出“建立公共资源出让收益的全民共享机制”。对此,全国人大代表黄小晶建议将“全民共享”,明确为“公共资源的出让收益纳入公共财政范畴”,否则容易让人理解为“全民分钱”。还有政协委员认为,一些重要的公共资源收益应该用于社会保障体系建设。

按现行法律规定,大部分公共资源属于全民所有。因此,政府工作报告所提的“收益全民共享机制”是有法律依据的。问题在于,当前公共资源的出让本身存在重大缺陷。只有解决公共资源出让资金的管理问题,收益分配才能迎刃而解。

当前公共资源出让资金管理存在的问题,和地方政府的预算管理缺陷息息相关。不仅地方政府有各种收入来源,同一层级各个政府部门也各有自己的收入。政府的收入有预算内收入,还有政府基金、国有资本金、社会保障基金等。这种分散化的收入管理带来国有资产管理的低效化。而在许多发达国家,这些收入都应该由财政部门统一编制。

因此,世界银行建议中国要大力推行综合预算。在各级政府编制预算时,预算内收入、政府基金、国有资本金等应该一并提交给地方人大审议。吊诡的是,“综合预算原则”事实上已在各级政府推行了十余年,但遗憾的是,不论是记者调查还是学术报告,这一原则并没有落实到位。

许多政府部门哪怕资金管理能力不足,也不愿意放出管理资金的权限。比如土地管理部门,涉及土地出让资金的腐败案件快速上升就是有力的旁证。因此,尽管有呼声要求将公共资源资金收归财政部门管理,但要落实起来恐怕会面临各部门的阻力。

当然,更为重要的是,我国还缺乏一个专业性强的预算审议机构。预算审议机构应该配备较好的财经专业人才,能够对政府收入和支出做出专业又符合民意的判断。如果没有这样的机构,即使财政部门负责统筹公共资源收益,其支出的优先顺序又会成为新的问题。

因此,要保证公共资源出让收益全民共享,“纳入公共财政范畴”虽然应是一个方向,但落实起来也并不容易。要厘清公共资源收入如何管理,支出又如何分配的问题,有赖各级部门预算管理水平的逐步提高。

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