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【特约】城镇化如何创造出最大的内需

车文辉 国家行政学院经济学部副教授

调结构是一篇大文章,扩大内需,是最大的结构调整,也是稳增长的根本之策。城镇化,则是最大的内需潜力。作为我国现代化进程中一个基本问题,城镇化是未来支撑我国经济增长最重要的空间,将创造出最大的内需。在当前国际经济环境发生深刻变化、我国进入中等收入国家行列以及面临经济下行压力的新形势下,推进城镇化科学发展,是促进我国经济健康持续发展的时代要求和历史任务,具有重要的现实意义。

从国际形势看,2008年爆发的国际金融危机对世界经济造成巨大冲击,世界经济正处于低速调整期,外需不振成为当前中国经济发展的基本背景。有经济学家预计,2013年全球经济增长率仅为3.6%,国际贸易增幅下降,对外直接投资收缩。发达国家需求不足,全球总需求不足,外需乏力可能要持续相当时间。扩大内需,特别是消费需求,不仅是为了解决外需萎缩而提出的应急之策,更是长期性、战略性的举措,是促进我国经济长期平稳较快发展的根本立足点。工业化创造供给,而城镇化则创造出持久增长的需求,城镇化对投资和消费拉动巨大,蕴藏着最为深厚的内需潜力。

推进城镇化,能够在基础设施建设以及生产、生活消费等多方面创造新的需求,拉动经济增长。随着农民进城,城市面积扩展,城市要新增包括住房、水、电、气、排污、道路等基础设施建设、耐用消耗品、汽车等的需求。据测算,未来10年,我国每年新增城镇人口将达2000多万人,每年需要商品房至少是6亿平方米以上,再加上配套的商业、政府、社会服务的医院、学校等。按照现有城镇化速度,社会消费的能级可以从现在的10万亿级上升到20万亿级,年均20万亿元以上的投资规模会维持20年。

城镇化不仅仅是城镇空间的扩展,更是人口的集聚和规模的扩大,其推进能带来人均国民收入的明显提高,显著提高居民购买力。随着大量农民进城落户、进城就业,意味着地区经济总体的薪酬收入在增加,农业转移人口的生产方式、消费倾向和消费结构也将随之发生变化,从而有助于增加工业产出,缩小城乡分配差距;同时,城镇空间扩大和人口集聚的共同作用,也促进工业化和产业结构优化升级,促进服务业的快速发展,推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的提升。

眼下的关键是要避免走弯路,研究出台促进城镇化健康发展的政策,积极稳妥地推进以人为核心的新型城镇化,积极探索完善相关体制机制,把新型城镇化作为稳增长、调结构、促改革的重要抓手,发挥其促进投资和消费增长的重要作用。

当前,城镇化面临的重大挑战就在于如何提升城镇化质量,实现以“人”的城镇化取代长期以来的见“地”、见“物”不见“人”的城镇化。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度,在一定程度上固化了城乡利益失衡格局,制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。中国约有2.5亿多农业转移人口进入城镇就业,然而被纳入城镇人口统计的2.5亿多农民工及其随迁家属子女,难以在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面,平等享受与城镇居民同质的基本公共服务。同时,城镇结构、布局不合理,管理水平不高,有些城市出现交通拥堵、环境恶化等“城市病”。在由“乡村中国”向“城市中国”的演进中,中国经济、社会面临严峻挑战。

针对当前可预知的城镇化困境,应从以下四大战略重点出发,促进城镇化健康有序发展:有序推进农业转移人口市民化、优化城镇布局和形态、深入推进行政体制改革、发挥市场机制作用。

一、有序引导符合条件的农业转移人口市民化,合理配置城乡公共服务资源。未来几十年,农村人口向城镇流动的趋势仍将持续。打破户籍藩篱是城镇化改革的方向。有测算表明,如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位,居民消费率至少可以提高 4—5个百分点。当然,农业转移人口市民化的路径,具体操作问题十分复杂,各地差异很大。要根据城镇的发展水平、综合承载能力,按照因地制宜、分步推进,存量优先、带动增量的原则,以农业转移人口为重点,兼顾异地就业城镇人口,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。

二、科学谋划城市布局和形态,提升城市的战略能级。当前我国城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配,东部一些城镇密集地区资源环境约束加剧,中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘。因此,应以城市群的发展为判断基准,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,以增强综合承载能力为重点,以特大城市为依托,促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、集约发展,形成新的经济增长极,提高城市群对国家基础实力的贡献。

三、深入推进行政体制改革,释放新动力。要按照服务型政府的目标,积极转变政府职能,清理束缚生产力发展的障碍、取消不合理的政策和制度规定,向市场放权、为企业松绑,用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”,要在行政审批制度改革方面下大功夫。本届政府成立三个月,已三次削减行政审批事项,一百天取消、下放了165项,现在还有1500多项,还要再削减三分之一以上。各地方政府也积极放权。如浙江在“镇级建制,县级权限”的小城市试点的改革核心,就是放权;某镇上级下放的权力清单中具体包括事权、扩大财权、改革人事权等方面;有400多项行政审批权下放。

四、重视发挥市场机制的作用,调整政府与居民、企业和市场的关系,促进公平竞争。民间投资是促进国民经济快速发展的重要力量,它在增加供给、增加财政收入、扩大就业的同时,对完善社会主义市场经济体系、推动地方经济的开发与建设起到了积极的作用。以城镇化激活民间投资,实现从政府投资拉动向社会投资拉动转变,不仅关系到当前经济稳定回升,也关系着未来更长时间经济发展的路径和质量。以城镇化激活民间投资的创新思路在于:通过调结构,消化过剩产能,形成新的民间投资热点,培育带动新一轮经济增长的先进生产能力。目前,应进一步放宽市场准入,消除民间资本的进入壁垒。

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