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准确理解“顶层设计”

顶层设计”这一概念有被泛化的迹象,这给人们造成一种错觉:似乎近年来改革之所以困难,仅仅是因为没有搞好顶层设计,似乎只要有了好的顶层设计,全部问题就迎刃而解了,事实是这样的吗?

自从中央提出改革的“顶层设计”概念后,有关顶层设计的问题,在各个层面上被广泛使用。但是究竟什么是顶层设计,中国改革遇到的问题是因为以往忽视了顶层设计还是其他什么,当改革面临困难,正处在胶着期时,我们究竟应该怎么理解和认识顶层设计,所有这些问题,都是我们必须冷静思考和认真对待的。

“顶层设计”原本是一个系统工程学的概念

就顶层设计本身来看,这一概念原本并不是专门针对改革问题出现的,而是一个系统工程学的概念。这一概念强调的是一项工程“整体理念”的具体化。就是说,要完成一项大工程,就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法,从全局视角出发,对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。第二次世界大战前后,这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域,是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。从我国实践看,顶层设计在前些年的电子政务建设中被广泛应用,主要强调电子政务要避免重复建设,突出规划战略的地位,以及实现这一战略规划的具体实施路径。

所谓改革的“顶层设计”,实际就是对未来改革的整体谋划

“顶层设计”被引入改革领域,从中央文件看,首见于“十二五”规划,后来在中央经济工作会议文件中进一步被强调。其核心理念是,加快转变经济发展方式是一场深刻的变革,必须进行整体谋划,除了深化价格、财税、金融等领域的改革,收入分配制度改革,完善产权保护制度等改革以外,还应该特别注意界定政府和市场的分工,完善干部政绩考核制度以及深化政府自身的改革等。

从以上分析我们可以清楚地看到,所谓改革的顶层设计,实际就是对未来中国改革的整体谋划,也是从人民的最高利益出发,站在国家的层面,对制约我国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断,提出解决的整体思路和框架,以此作为规范各类具体改革的标杆,作为制定具体改革政策的依据,从而最大限度地化解改革的阻力,降低改革的风险,确保改革的顺利推进。

“顶层设计”被泛化,给人们造成某种错觉:似乎近年来中国改革困难重重,主要是因为没有搞好顶层设计造成的

在现实生活中,我们可以看到顶层设计有被泛化的现象。比如,从中央提出顶层设计的概念之后,许多行业、部门和地区也都在使用顶层设计这一概念,比如经济、社会、行政、政治领域改革的顶层设计,甚至具体到某一领域和地区,如交通运输、文化、教育、医疗等行业改革的顶层设计以及省、市、县等不同层级改革的顶层设计等。这一现象给人们造成某种错觉:似乎近年来中国改革困难重重、裹足不前、畏首畏尾,主要是因为没有搞好顶层设计造成的,只要有了系统的顶层设计,整体谋划,就会一往无前、摆脱困境了。

其实,这是一种很大的错觉。改革要注重顶层设计是当然的,也是我们通过长期的改革实践得出的重要结论。但中国改革所面临的问题要远比突出改革的顶层设计复杂得多。即使就改革的顶层设计本身来看,重要的大概也不是某一领域改革的顶层设计,而是整个改革的发展逻辑、内在结构的问题,未来中国的改革,很难再靠单一领域的改革突破带动其他改革前行了。看不到这一点,就是对下一步中国的改革的复杂性、艰巨性缺乏足够的认识。

从改革的发展逻辑看,中国的改革是以政治上的拨乱反正起步、以经济体制改革为主干展开的。尽管改革的内容广泛,涉及领域众多,但其他改革为经济体制改革服务或开辟道路的特征还是很明显的。然而,到了2005年后,在经济体制改革的推进过程中,遇到的阻力越来越大,一些深层次问题的解决,也越来越困难,政府问题乃至政治问题越来越成为改革的阻力。基于此,2005年中央在制定“十一五”规划时,做出了“未来行政管理体制改革,将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键”的判断。这意味着,改革的发展逻辑发生了明显变化,政府改革被历史地提上了重要议程。

从改革的内在结构看,中国的改革无疑是全方位改革,包括经济、政治、社会、文化四位一体。但是随着改革的深入,人们在实践中明显地感受到改革的内在结构有明显的不匹配、不平衡的问题。其中社会改革、政治改革的短板效应尤为明显。因为,当社会改革、政治改革不能跟上经济改革的步伐时,即使再好的经济改革方案,也许都无法在一定社会环境中去实施,也很难获得政治层面的保障。如何使改革内在的结构更加合理、平衡,成为进一步深化改革的关键所在。

基于上面的分析,笔者认为,注重顶层设计,决不应该是某种单一领域的顶层设计,而是综合性的顶层设计;不是地方某一层级上的顶层设计,而是中央层面全局性的顶层设计。如果不是这样的顶层设计,即使方案设计得再好,也很难解决改革面临的问题。

今天改革面临的问题,从本质上说,是现实社会应营造一个什么样的“势”的问题

当然,解决了全局、综合性的顶层设计内涵问题,也不意味着改革的问题就可以迎刃而解了,这中间最关键的,就是用什么样的指导思想和思维去进行顶层设计,这才是所有问题的核心。这中间,最重要的恐怕是一个价值认同的问题,更是一个营造什么样的“势”的问题。比如说,1992年邓小平南方谈话,当时问题的要害在于1989年政治风波之后,中国从1978年后积聚起来的改革开放的“势”似乎已被淡化,改革在某些领域一度陷入沉闷的状态,一些上纲上线的争论一度激烈。正是在这样“势”的下面,邓小平高瞻远瞩,再一次把中国改革开放的航船拨向一个新的市场经济的航道,为后来中国的改革开放和经济社会的发展开辟了无限的空间。试设想一下,如果没有邓小平,我们今天仍然有可能在计划和市场、“姓资”与“姓社”的争论困局中不能自拔。从这个意义上说,今天中国改革面临的问题,从本质上说,决不是某一领域或者某个层面的微观的问题,也不是某一方面具体改革方案的顶层设计问题,而是现实社会所营造的是一个什么样的“势”的气场问题。

具体说,就是这个“势”继续要沿着邓小平所开创的改革开放的道路勇往直前呢,还是想用一种回归传统的“势”来矫正邓小平的改革开放的方向呢?如果在这样的大是大非面前我们都很难达成共识,形不成顺应历史潮流的“势”,符合多数人民群众利益诉求的“势”,就很难拿出好的顶层设计方案。退后一步讲,即使有了这样的顶层设计方案,也很难被付诸实施。正是在这样的关键环节上,我们似乎隐隐约约地感受到了某种摇摆和举棋不定:一方面我们坚持改革开放的道路,强调要营造改革开放的氛围;另一方面我们似乎在自觉不自觉地否定某些价值,甚至连早已被全社会广泛接受的人类有共同的文明这一点上都在不断后退。这种文明既包括人类社会在长期发展中形成的共同的社会文明、经济文明,也包括政治文明,比如民主、法治、自由、平等等这些重要的文明理念和价值。尽管这些文明的具体实现形式在不同的国家或不同的历史时期,可能会有很大的差异和不同,但是不应该否定这些文明本身。改革不进则退,如果没有政治体制改革的深入,经济体制改革很难进行到底,即使取得成就也可能得而复失。正像我们早已否定了“文化大革命”,但是只要有合适的“土壤”,“文化大革命”仍然可能在中国死灰复燃一样。一方面,我们承认改革进入深水区,进入攻坚阶段,需要更大胆地出击,另一方面涵盖政治、经济、社会等领域的一系列重大的综合性、实质性改革方案迟迟难以出台;一方面我们说要敢于对不合理的既得利益格局、对垄断行业进行调整和改革,另一方面,我们又在自觉不自觉地强化垄断行业的地位,强化不合理的既得利益格局;一方面,我们看到了市场在资源配置中的基础性作用不断受到行政权力的威胁,另一方面我们又下不了决心限制政府强势;一方面我们看到了收入分配不公、城乡差距、贫富差距、行业差距、区域差距过大等引发的民生问题、社会问题越来越突出,另一方面我们又没有足够的底气向不合理的既得利益格局宣战,出台能够让普通民众认可的收入分配改革方案,等等。所有这些都说明,改革的顶层设计固然重要,但是改革的勇气和决心也许更重要,这一点,也许更应该引起我们高度的警惕和关注。

(作者系中国行政体制改革研究会副会长)

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